Legislación delegada

¿Cuál es su naturaleza y qué modalidades existen?

El surgimiento del Estado social implica una serie de transformaciones de la capacidad normativa de la Administración y del poder ejecutivo en el sentido de que la Administración puede crear normas jurídicas de forma rápida, técnicamente complejas y sin el obstáculo de la subordinación a la ley.

En los Estados del "Rule of Law" y en particular en el Reino Unido, ello se lleva a cabo a través de una habilitación general del Parlamento mediante las denominadas "Henry VIII's clauses", por las que se otorga al ejecutivo la facultad para "hacer cualquier cosa que estime conveniente o necesario".

En los Estados de Derecho Administrativo, el reconocimiento generalizado durante el siglo XIX, la mayor parte de las veces sin apoyo constitucional, de la potestad reglamentaria supondrá la incorporación de la delegación legislativa sin mayores problemas a las Constituciones que surgen tras la Segunda Guerra Mundial.

En el caso de la Constitución española, la legislación delegada está recogida en los artículos 82 y siguientes.

La jurisprudencia constitucional ha establecido repetidamente el carácter extraordinario de la legislación delegada, puesto que los depositarios de la potestad legislativa son las Cortes Generales, en tanto que representantes del pueblo (artículo 66.2 de la Constitución), lo que constituye un elemento esencial del principio democrático.

El enunciado del artículo 82.1 de la Constitución, que establece que las Cortes Generales podrán delegar en el Gobierno la potestad de dictar normas con rango de ley ha dado lugar a un debate doctrinal sobre la naturaleza de la delegación legislativa:

• a) La posición dominante, defendida por García de Enterría, considera que la delegación legislativa es una forma de alteración de las normales relaciones entre la ley y el reglamento, en virtud de la cual el legislador habilita al Gobierno para regular, mediante el reglamento, materias reservadas a la ley. La regulación llevada a cabo por el reglamento es asumida por el legislador como propia, prestándola, de forma anticipada, el rango de ley.
• b) La posición minoritaria de De Otto considera que la delegación legislativa es una auténtica delegación, mediante un acto dispositivo por el cual el legislador, fundándose en su propia competencia, atribuye al Gobierno los poderes necesarios para regular la materia reservada a la ley, dentro de los límites establecidos por el propio acto de delegación.
• c) Santamaría Pastor entiende por su parte que la delegación legislativa es en realidad una habilitación del Parlamento en favor del Gobierno, pero no para actuar por medio de reglamentos, sino por medio de normas jurídicas que poseen algunos de los caracteres de la ley.

En cuanto a las modalidades de delegación en derecho español, sin duda el antecedente histórico más conocido es la delegación legislativa realizada a través de una ley de bases de 21 de mayo de 1881 para que el Gobierno redactara un Código Civil que fue aprobado en 1889. Aquella delegación se realizó al margen del sistema de fuentes establecido por la Constitución de 1876 entonces vigente. La Constitución de 1978, por el contrario, contempla dos modalidades en su artículo 82.2, que establece que La delegación legislativa deberá otorgarse mediante una ley de bases cuando su objeto sea la formación de textos articulados o por una ley ordinaria cuando se trate de refundir varios textos legales en uno solo:

• a) La delegación otorgada por una ley de bases cuando su objeto sea la formación de textos articulados. La ley de bases se configura como una norma no directamente aplicable, que determina el objeto y el alcance de la regulación que realizará el Gobierno mediante el texto articulado. Esta técnica legislativa tiene como objeto descargar al Parlamento de la elaboración de un texto legislativo excesivamente técnico.
• b) La delegación operada por una ley ordinaria cuando se trate de refundir varios textos legales en uno solo. Si bien es cierto que no se trata de una mera yuxtaposición de normas, la labor del Gobierno es mucho menos creativa e innovadora que en la modalidad de texto articulado. De acuerdo con la Sentencia Tribunal Constitucional 13/1992, de 6 de febrero, reiterada por la Sentencia Tribunal Constitucional 205/1993, de 17 de junio, no cabe que mediante la refundición se innove el ordenamiento jurídico. El Tribunal considera que incluir en el mandato de delegación la adaptación a la Constitución de una determinada norma es una precisión innecesaria por superflua, pues dicha adaptación no supone la libre innovación del ordenamiento e implica regularizar, aclarar o armonizar la norma.

¿Cuáles son los requisitos constitucionales de las leyes de delegación y los decretos legislativos?

Es preciso tener en cuenta, tal como recuerda Santamaría Pastor, que el mecanismo de delegación opera en dos fases (ley de bases o ley ordinaria en primer lugar y texto articulado o texto refundido en el segundo) cuyos requisitos han de ser examinados por separado. La referencia histórica esencial que justifica la pormenorizada regulación constitucional y las medidas de garantía adoptadas es la ley alemana de 25 de marzo de 1933, por la que el Reichstag concedió al recién nombrado Canciller Hitler plenos poderes para legislar, e incluso modificar los preceptos de la Constitución de Weimar.

Leyes de delegación

En cuanto a las leyes de delegación -leyes de bases o leyes ordinarias- su régimen jurídico está determinado por los siguientes límites:

• a) En cuanto al límite subjetivo, las Cortes sólo pueden delegar en el Gobierno, sin que quepa subdelegación de éste en un tercero, tal como establece el artículo 82.3 de la Constitución.
• b) En cuanto a los requisitos objetivos,
  • - En los dos tipos de leyes de delegación la delegación legislativa habrá de otorgarse de forma expresa, para materia concreta y con fijación del plazo para su ejercicio.
  • - En las leyes de bases, en lo que se refiere a la materia, se deberá además delimitar con precisión el objeto y el alcance de la delegación así como los principios y criterios que han de regirse en su ejercicio
  • - En las leyes ordinarias por la que se delega para refundir textos legales, se deberá determinar el ámbito normativo y especificar si se circunscribe a la mera formulación de un texto único o si incluye la de regularizar, aclarar y armonizar los textos legales que han de ser refundidos. La jurisprudencia del Constitucional (Sentencias Tribunal Constitucional 13/1992 y STC 205/1993) recuerda que la "regularización, aclaración y armonización" permite introducir en la tarea refundadora, siempre que sea necesario, normas adicionales y complementarias a las que son estrictamente objeto de refundición, siempre que colmen lagunas, precisen su sentido o, en fin, logren la coherencia y sistemática del texto único refundido.
• c) La Constitución establece asimismo una serie de prohibiciones:
  • - La prohibición común a leyes de bases y leyes ordinarias de autorización por las que no cabe delegación legislativa que recaiga sobre materia reservada a ley orgánica;
  • - Las prohibiciones específicas de la ley de bases, que no podrá autorizar la modificación de la propia ley de bases ni facultar para dictar normas jurídicas con carácter retroactivo.
• d) En cuanto a los requisitos formales, cabe recordar que tanto la ley de bases como la de autorización son meras leyes ordinarias, con la singularidad de que las leyes de bases no pueden ser aprobadas por comisiones parlamentarias con competencia legislativa plena en virtud de la prohibición establecida en el artículo 75.3 de la Constitución. La Sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997, de 20 de marzo, determinó que es posible que la delegación legislativa se realice mediante una disposición final a la Ley de Presupuestos Generales del Estado en cuanto que la delegación, al carecer de contenido propio regulador, no incide en los límites constitucionales de las leyes presupuestarias establecidas en el artículo 134 de la Constitución.

Por otra parte, el Tribunal Constitucional considera que el debate específico presupuestario no supone una restricción ilegítima de las competencias del poder legislativo y que la introducción de la delegación legislativa no desvirtúa el debate presupuestario ni afecta al contenido primordial de las leyes presupuestarias.

Decretos legislativos

En cuanto a la segunda parte de la delegación, plasmada en los decretos legislativos (textos articulados o textos refundidos), los requisitos constitucionales son los siguientes:

• a) La identificación del decreto legislativo como tal, que supone la adopción de la forma de Real Decreto Legislativo, tal como establece el artículo 85 de la Constitución.
• b) Respeto al tiempo fijado para elaborar la delegación y publicación en el Boletín Oficial del Estado dentro del límite temporal. De acuerdo con el artículo 21 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, el cómputo del tiempo se suspende mientras que el Gobierno se halla en funciones.
• c) Por otra parte, el artículo 82.3 de la Constitución, al establecer que La delegación se agota por el uso que de ella haga el Gobierno mediante la publicación de la norma correspondiente, impide que el Gobierno realice modificaciones sucesivas hasta que expire el plazo.
• d) La publicación de un único texto sólo es obligatoria en el caso de los textos refundidos, no así para los textos articulados.
• e) En cuanto a los aspectos procedimentales, el artículo 26 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, regula el procedimiento de elaboración de normas con rango de Ley y reglamentos.
• f) Los proyectos de decreto legislativo requieren dictamen previo del Consejo de Estado, de acuerdo con el artículo 21.3 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, reguladora de esta institución.

¿Cómo funciona el control jurisdiccional y parlamentario de la legislación delegada?

Establece el artículo 82.6 de la Constitución que sin perjuicio de la competencia propia de los Tribunales, las leyes de delegación podrán establecer en cada caso formas adicionales de control.

En cuanto al control jurisdiccional, cabe mencionar que se dieron originalmente dos posiciones doctrinales diferentes. Así, De Otto, en coherencia con su teoría sobre la naturaleza de la delegación delegada, entendía que el Poder Judicial, al carecer de competencia sobre normas jurídicas de rango legal, sólo puede ejercer control sobre aquellos decretos legislativos que carecieran patentemente incluso de la apariencia de tales.

En el resto de casos, el control es asumido por el Tribunal Constitucional. Por el contrario, García de Enterría y Santamaría Pastor defendían que los decretos legislativos son sometidos al control de los tribunales ordinarios porque así lo establece el articulo 82.6 de la Constitución, a diferencia de lo que ocurre con las leyes de producción parlamentaria. Para García de Enterría, además, el control trae causa del carácter reglamentario que tienen los decretos legislativos.

El debate ha sido ya superado, puesto que la jurisprudencia del Tribunal Constitucional se decantó por la tesis de García de Enterría y Santamaría Pastor (ver, por todas, la Sentencia del Tribunal Constitucional 47/1984, de 4 de abril). Asimismo, la ley 29/1998, de 13 de julio, de Jurisdicción Contencioso Administrativa establece que los Juzgados y Tribunales del orden Contencioso Administrativo conocerán de las pretensiones que se deduzcan (...) en relación con los decretos legislativos cuando excedan los límites de las delegaciones.

Al tratarse de una norma con rango de ley, también está sometida al control del Tribunal Constitucional, en virtud de lo dispuesto en el artículo 161.1 de la Constitución. Para la doctrina mayoritaria y la jurisprudencia constitucional, el Tribunal Constitucional comprueba la vulneración de la regularidad del ejercicio de la delegación legislativa, coincidiendo así con el control realizado por el Poder Judicial y, además, valora la conformidad o disconformidad del contenido del decreto legislativo con la Constitución, tal como establece el Auto Tribunal Constitucional 69/1983, de 17 de febrero, basándose en la Sentencia Tribunal Constitucional 51/1982, de 12 de junio. De Otto, por el contrario, consideraba que todo control sobre los decretos legislativos había de realizarse por el Tribunal Constitucional, tal como exigía su apariencia externa.

Aun si no se ha previsto ninguna fórmula adicional en la propia Ley, el Gobierno debe dirigir al Congreso, en virtud del artículo 152 del Reglamento del Congreso de los Diputados de 10 de febrero de 1982, la correspondiente comunicación, que contendrá el texto articulado o refundido objeto de aquélla y que será publicado en el Boletín Oficial de las Cortes Generales.

El Reglamento del Congreso prevé un mecanismo de control parlamentario. En el caso en que la ley de delegación hubiera previsto alguna fórmula en que el Congreso ejerza el control del decreto legislativo, el artículo 153 del Reglamento del Congreso de los Diputados de 1982 dispone la apertura de un plazo de un mes, durante el cual los Diputados y los Grupos pueden formular reparos ante la Mesa del Congreso.

La Mesa remitirá los reparos a la correspondiente Comisión para que se evacue el pertinente dictamen. El dictamen será entonces objeto de debate en Pleno del Congreso, con los efectos jurídicos previstos en la ley de delegación. En el caso en que no se presente ningún reparo, se entenderá que el Gobierno ha hecho uso correcto de la delegación.

En cuanto a las consecuencias jurídicas del control parlamentario, Jímenez Campo entiende que los efectos a los que alude el reglamento nunca podrían consistir en la eliminación, mediante una resolución del Congreso, del decreto legislativo, pues el texto remitido por el Gobierno posee valor de ley desde su publicación en el Boletín Oficial del Estado.