Ley de acompañamiento

¿Qué es y dónde se regula?

Con la expresión Ley de acompañamiento se pretende hacer referencia a un conjunto de normas con rango de ley que, con periodicidad anual y en una tramitación parlamentaria en paralelo a la de la ley anual de presupuestos venían siendo aprobadas con regularidad por las Cortes Generales en una práctica iniciada con la Ley 22/1993, de 29 de diciembre y mantenida ininterrumpidamente hasta la Ley 62/2003, de 30 de diciembre, la cual también encontró emulación en sede autonómica, aun cuando en dicha sede no resultan de aplicación los límites materiales que, para la Ley de Presupuestos Generales del Estado, se derivan del artículo 134 de la Constitución (así, por ejemplo Ley 7/2007, de 21 diciembre, de Medidas Fiscales y Administrativas de la Comunidad de Madrid, Ley 5/2007, de 4 julio, de Medidas fiscales y financieras de Cataluña o Ley 11/2006, de 27 diciembre, de Medidas presupuestarias, administrativas y tributarias de acompañamiento a los Presupuestos Generales del Principado de Asturias para 2007).

Este tipo de normas recogían, a lo largo de su articulado, una serie de medidas referentes a aspectos tributarios, de gestión económica y de acción administrativa en diferentes campos, especialmente sensibles a las rápidas transformaciones que era necesario introducir en distintos sectores del ordenamiento.

Esta práctica legislativa surgió como consecuencia del endurecimiento de la doctrina constitucional en relación con lo dispuesto en el artículo 134 de la Constitución, en cuanto a los límites materiales de las leyes anuales de Presupuestos Generales del Estado, doctrina constitucional, relativa al contenido posible de dichas normas relacionado con la materia presupuestaria, enunciada por primera vez en la Sentencia del Tribunal Constitucional 76/1992, de 14 de mayo y confirmada luego en resoluciones posteriores en las que la declaración de inconstitucionalidad de las normas enjuiciadas se derivaba del establecimiento de unos límites generales al contenido de la Ley de Presupuestos.

Desde el mismo momento de su nacimiento, las normas de esta clase han sido severamente criticadas por la doctrina jurídica por cuanto se estimaba que las mismas, por su carácter heterogéneo y asistemático, vulneraban los principios constitucionales de seguridad jurídica e interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, por el uso deficiente de la técnica jurídica y por la dispersión normativa que dicha técnica legislativa conlleva.

Junto a ello también se señalaba que el notable esfuerzo llevado a cabo para la depuración de las leyes del Presupuesto -adecuándolas al contenido que le es propio de acuerdo con el bloque de constitucionalidad- resultaba empañado por el recurso a este tipo de leyes como alternativa para salvar, formalmente, las objeciones derivadas de la inadecuada utilización de las leyes de presupuestos como vehículo de modificación del ordenamiento jurídico, pues se trata de normas por definición heterogéneas, pueden traducir una deficiente técnica legislativa y ponen en peligro la seguridad jurídica, entendida como certeza sobre el ordenamiento aplicable y los intereses jurídicamente tutelados.

Sin embargo, a pesar de estas críticas, no debe olvidarse que las leyes de presupuestos cuentan con un precepto constitucional específico que delimita su contenido y función, en tanto que las denominadas leyes de acompañamiento carecen de una referencia precisa en la Constitución. En tal sentido, se trata de normas aprobadas con el rango de ley ordinaria conectadas funcionalmente con las correspondientes leyes anuales de presupuestos.

El problema se trasladaría entonces a la necesidad de que esta práctica se encuentre sometida a ciertos límites o, lo que es lo mismo, la delimitación de la función específica de este tipo de legislación, como sería la de constituir un instrumento complementario de los presupuestos anuales y de su contenido sustancial, cual es las políticas de ingreso y gasto y el establecimiento de criterios de política económica.

De esta forma, al ceñir estas normas a ese ámbito específico, conectado directamente con el contenido propio de la ley de presupuestos, como normas de naturaleza instrumental respecto de los objetivos de política económica a los que, igualmente, están orientadas las leyes de presupuestos, se evitaría la alteración del principio de seguridad jurídica.

Asimismo, resulta imprescindible que las circunstancias en que se desenvuelve la tramitación de estas leyes se traduzcan en un cumplimiento eficiente de las tareas de deliberación, publicidad e integración de intereses, de forma tal que se permita un ejercicio razonable de las exigencias de la función legislativa, en especial en lo relativo a la preservación del papel de las minorías.

Finalmente, ha de destacarse que el hecho de que esta práctica legislativa haya formalmente desaparecido, al menos en el ámbito estatal, no se ha traducido en su total eliminación material. En tal sentido, y como muestra, basta comprobar el número de disposiciones adicionales incluidas en las últimas Leyes de Presupuestos Generales del Estado (por ejemplo, las 71 de la Ley 51/2007, de 26 de diciembre o las 66 de la Ley 42/2006, de 28 de diciembre).

Resta únicamente por señalar que en relación con varias de las leyes de acompañamiento y su contenido l han sido recurridas ante el Tribunal Constitucional, planteándose en los recursos interpuestos cuestiones tales como la relativa a la propia naturaleza de estas normas, la vulneración del principio de seguridad jurídica o los límites al derecho de enmienda en su tramitación parlamentaria.

¿Qué establece la jurisprudencia?

Señala la Sentencia 120/2014, de 17 de julio de 2014 recaída en el recurso de inconstitucionalidad interpuesto en relación con la Ley 53/2002, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social, en relación con los motivos que a juicio de los recurrentes convertían en inconstitucionales a las leyes de medidas fiscales, administrativas y del orden social son, tal y como han sido sucintamente expuestos en la STC 209/2012, FJ 2, los siguientes:

«a) La imposibilidad constitucional de la existencia de una ley ordinaria que, con carácter anual y contenido impredecible, operase sobre la totalidad del ordenamiento jurídico, respecto de la que concluimos que ‘’ningún óbice existe desde el punto de vista constitucional que impida o limite la incorporación a un solo texto legislativo, para su tramitación conjunta en un solo procedimiento, de multitud de medidas normativas de carácter heterogéneo’’ [SSTC 136/2011, de 13 de septiembre, FJ 3; 176/2011, de 8 de noviembre, FJ 2 a); y 120/2012, de 4 de junio, FJ 3].

b) La alteración del sistema de fuentes, con relación a la cual señalamos que el contenido heterogéneo de las leyes de medidas fiscales, administrativas y del orden social ‘’no modifica su naturaleza de ley ordinaria, ni, por ende, altera su relación con las demás normas que integran el Ordenamiento jurídico’’ porque no alteran el sistema de fuentes establecido por nuestra Constitución [STC 136/2011, de 13 de septiembre, FJ 4; 176/2011, de 8 de noviembre, FJ 2 b); y 120/2012, de 4 de junio, FJ 3].

c) La infracción del principio democrático, el pluralismo político, la separación de poderes y los derechos de las minorías, sobre la que concluimos que el principio democrático consagrado por nuestra Constitución (art. 1.1) impone que la formación de la voluntad de las Cortes Generales se articule ‘’a través de un procedimiento cuyos rasgos estructurales ha prescrito el texto constitucional’’ y en el que opera el ‘’principio mayoritario y, por tanto, la consecución de una determinada mayoría como fórmula para la integración de voluntades concurrentes’’ [SSTC 136/2011, de 13 de septiembre, FJ 5; y 176/2011, de 8 de noviembre, FJ 2 c)].

d) La infracción del principio de seguridad jurídica (art. 9.3 CE) al tratarse de una ley de contenido indefinido y sin objeto predeterminado, respecto de la que afirmamos que la norma impugnada tenía un objeto que, «aunque heterogéneo está perfectamente delimitado en el momento de presentación del proyecto al Congreso de los Diputados, teniendo todos sus eventuales destinatarios (operadores jurídicos y ciudadanos) conocimiento del mismo mediante su publicación en el ‘’Diario Oficial de las Cortes Generales’’, como finalmente tienen conocimiento del texto definitivo mediante su inserción en el ‘’Boletín Oficial del Estado’’.» [SSTC 136/2011, de 13 de septiembre, FJ 9; 176/2011, de 8 de noviembre, FJ 2 y 120/2012, de 4 de junio, FJ 3].

e) Y, en fin, la infracción de una serie de reglas del procedimiento parlamentario, como que los antecedentes que se acompañaron al proyecto de ley no podían calificarse como tales, que se había delegado en una comisión legislativa permanente la aprobación del proyecto de ley cuando ello no era obligatorio, que la Comisión de Economía, Comercio y Hacienda, del Congreso de los Diputados, no había solicitado informes sobre cuestiones que eran competencia principal de otras comisiones, que habían intervenido Diputados de los distintos grupos parlamentarios que no eran miembros de la Comisión de Economía, Comercio y Hacienda sin que constase su sustitución formal o informal, y, en fin, que se había tramitado el proyecto de ley por el procedimiento de urgencia. Pues bien, estos vicios fueron rechazados no sólo por no haberse denunciado algunos de ellos ante la correspondiente Cámara sino, lo que es más importante, por no haberse acreditado que su alcance era de tal magnitud que hubiese alterado, ‘’no de cualquier manera, sino de forma sustancial, el proceso de formación de la voluntad de una Cámara, habiendo afectado, en consecuencia, al ejercicio de la función representativa inherente al estatuto del parlamentario’’ [SSTC 136/2011, de 13 de septiembre, FJ 10; y 176/2011, de 8 de noviembre, FJ 2 f)].»

En suma, por los mismos motivos que fueron expuestos en las SSTC 136/2011, de 13 de septiembre; STC 176/2011, de 8 de noviembre; STC 120/2012, de 4 de junio; 209/2012, de 14 de noviembre, y más recientemente en la STC 132/2013, de 5 de junio, FJ 1, procede ahora también rechazar este primer bloque de motivos de inconstitucionalidad de la Ley 53/2002, de 27 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social."

Pues bien todos y cada uno de esos defectos que venían siendo denunciados por la doctrina para con dichas leyes de acompañamiento, también llamadas en ocasiones "leyes ómnibus", los encontramos también, elevados a su enésima potencia, en la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible, o en la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio.