¿Dónde se regula?
El artículo 19 de la Constitución Española establece que "los españoles tienen derecho a elegir libremente su residencia y a circular por el territorio nacional. Asimismo, tienen derecho a entrar y salir libremente de España en los términos que la ley establezca. Este derecho no podrá ser limitado por motivos políticos o ideológicos".
Las libertades de circulación y de residencia se encuentran reguladas en la Sección 1ª del Capítulo II del Título I de la Constitución.
Tienen la máxima protección que el constituyente otorga a los derechos y libertades fundamentales, sometidas a reserva de ley orgánica (artículo 81 de la Constitución Española), que en todo caso deberá respetar su contenido esencial, vinculan a todos los poderes públicos (artículo 53.1 de la Constitución Española), y su tutela ante los tribunales ordinarios se lleva a cabo mediante un procedimiento basado en los principios de preferencia y sumariedad, siendo además susceptibles de amparo constitucional.
Las libertades de residencia y circulación son prolongaciones de la libertad personal, y reconocen al ciudadano la posibilidad de trasladarse de un lugar a otro, de una Comunidad Autónoma a otra o de fijar la residencia en una u otra con independencia del origen, sin ningún tipo de trabas, por todo el territorio nacional.
La libertad de circulación comporta la obligación de los poderes públicos de no adoptar medidas que restrinjan u obstaculicen ese derecho fundamental, pero ello no significa que las consecuencias jurídicas de la fijación de residencia hayan de ser a todos los efectos las mismas en todo el territorio nacional.
¿Ostentan los extranjeros la libertad de circulación de residencia y circulación en los mismos términos que los españoles?
La libertad de circulación y de residencia no viene determinada solamente por el ordenamiento interno, sino también por la normativa comunitaria.
La libertad de circulación y de residencia, por vía del Derecho de la Unión Europea (artículo 18 del Tratado Constitutivo de la Unión Europea), se extiende a todos los ciudadanos comunitarios y a sus familias, de conformidad con las Directivas de desarrollo, sin que los Estados puedan restringir el derecho más que por causa de orden o seguridad públicos o de salud pública, cuya apreciación corresponde al Estado receptor pero siempre con el control del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, quien ha propiciado una interpretación restringida de las mencionadas cláusulas.
El Tribunal Constitucional, por su parte, ha extendido el ámbito de aplicación de la libertad de circulación y de residencia a los extranjeros no comunitarios, si bien no en los mismos términos que a los españoles: estas libertades en el caso de los extranjeros sólo podrán limitarse en virtud de ley o en virtud de resolución judicial, sin que puedan restringirse de forma general o ilimitada y sin el respeto a las garantías establecidas por el ordenamiento (Sentencia del Tribunal Constitucional 242/1994, de 20 de julio).
La regulación actual de la libertad de circulación de los extranjeros la encontramos en el artículo 5 de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros y su integración social. La Ley establece que "excepcionalmente por razones de seguridad pública, de forma individualizada, motivada y en proporción a las circunstancias que concurran en cada caso" el Ministerio del Interior podrá imponer medidas limitativas como "el alejamiento de fronteras o núcleos de población concretados singularmente".
¿Existen límites a la libertad de residencia?
La libertad de residencia puede estar limitada para determinadas personas o categorías profesionales por razón de su propio trabajo, como es el caso de los militares o de determinados funcionarios a los que se obliga a residir en su propio lugar de trabajo, sin que ello atente contra lo dispuesto en la Constitución.
La libertad de residencia y circulación podrá ser suspendida con motivo de la declaración del estado de excepción o sitio, siempre que así se establezca expresamente en la autorización correspondiente del Congreso de los Diputados, y podrá limitarse su ejercicio (que no suspenderse) en caso de declaración de estado de alarma (artículos 55 y 116 de la Constitución Española).
¿Cuándo es posible suspender el derecho fundamental a la libertad de residencia?
Referente los derechos y libertades que pueden ser suspendidos, establece el art. 55.1 de la CE que el derecho a la libertad deambulatoria y de residencia reconocido por el art. 19 de la CE, «podrá ser suspendido, entre otros derechos, cuando se acuerde la declaración del estado de excepción o de sitio en los términos previstos en la Constitución», regulados en la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, de los estados de alarma, excepción y sitio.
Con ocasión de la pandemia de carácter mundial ocasionada por el virus SARS-COVID-10, mediante el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, se declaró el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, que en su artículo 7 impone constricciones extraordinarias a la libertad de circulación, residencia y reunión orientadas a la protección de valores e intereses constitucionalmente relevantes y ajustadas a las recomendaciones de la Organización Mundial de la Salud,
Contra el citado Real Decreto fue interpuesto recurso de inconstitucionalidad en el que los recurrentes consideraban que la citada norma vulneraba los derechos fundamentales enunciados en el párrafo primero del art. 19 de la CE.
Añaden los recurrentes que las limitaciones impuestas a la libertad deambulatoria, «en cuanto implican la suspensión de derechos fundamentales, no encuentran cobertura constitucional en el estado de alarma declarado, y habrían justificado la declaración del estado de excepción.»
El Tribunal Constitucional (STC 148/2021, de 14 de julio de 2021, FJ 5) consideró que efectivamente los apartados 1, 3 y 5 del precepto impugnado -el artículo 7- suponen la «privación» o «cesación» de los derechos reconocidos en el art. 19 de la CE. En tanto se impuso imperativamente la constricción del derecho a la libre circulación, no cabía la libre elección del lugar de residencia en el momento de entrada en vigor del real decreto. Todo ello conduce al TC a declarar la inconstitucionalidad de los apartados 1, 3 y 5 del art. 7 del RD 463/2020, de 14 de marzo.
La privación temporal del derecho a circular libremente vulneró asimismo el derecho a elegir libremente la propia residencia, habida cuenta de que el Real Decreto únicamente permitía el "retorno al lugar de residencia habitual", lo que implica que se impone como inamovible la permanencia en el lugar en que se venía residiendo y se excluye el derecho de trasladar o modificar dicha residencia.
Respecto al derecho fundamental a «elegir libremente la propia residencia», la citada Sentencia señala a su vez que, «aunque presenta perfiles propios, tiene una estrecha vinculación con el propio derecho a la libertad de circulación (…). Su contenido constitucional es, en términos positivos, el derecho a elegir la localización del propio lugar de residencia, con respeto a las normas generales; y, en sentido negativo, el de excluir que el poder público imponga a su titular una residencia determinada (a salvo de los supuestos de privación de libertad personal).»
Recuerde que...
- • Las libertades de residencia y circulación comportan la obligación correlativa de los poderes públicos de no adoptar medidas que restrinjan u obstaculicen ese derecho fundamental.
- • El derecho a «elegir libremente la propia residencia» contemplado en el art. 19.1, párrafo primero de la CE, implica en sentido positivo «el derecho a elegir la localización del propio lugar de residencia, con respeto a las normas generales»; y, en sentido negativo, «el de excluir que el poder público imponga a su titular una residencia determinada (a salvo de los supuestos de privación de libertad personal).»
- • Podrán ser suspendidas con motivo de la declaración del estado de excepción o sitio, siempre que así se establezca expresamente en la autorización correspondiente del Congreso de los Diputados, y podrá limitarse su ejercicio en caso de declaración de estado de alarma.
- • La normativa comunitaria extiende la libertad de circulación a los ciudadanos comunitarios sin que los Estados puedan restringir el derecho más que por causa de orden o seguridad públicos o de salud pública.
- • La libertad de circulación de los extranjeros se encuentra regulada en el artículo 5 de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros y su integración social.