Licencias administrativas

¿Qué son las licencias administrativas?

Normalmente, el término "licencia administrativa" se ha venido utilizando en referencia a las autorizaciones municipales relativas al uso del suelo.

Sin embargo, un simple repaso de las normas positivas en materia de limitaciones administrativas de derechos pone de manifiesto de inmediato la existencia de una serie de figuras que, con unos u otros matices y bajo una terminología muy variada, expresan ideas muy próximas entre sí. En todos estos casos (autorizaciones, permisos, licencias, visados, habilitaciones, colegiaciones, dispensas, inscripciones incluso, etc.) una actividad privada es consentida por la Administración previa valoración de la misma a la luz del interés público que la norma aplicable en cada caso pretende tutelar. La intervención de la Administración por vía de consentimiento del ejercicio de la actividad se configura siempre como requisito necesario de dicho ejercicio. Y esa amplitud de términos aparece tanto en el derecho nacional como en el de la Unión.

La Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior (la denominada Directiva "Bolkenstein") establece (artículo 4) que se entiende por "régimen de autorización", cualquier procedimiento en virtud del cual el prestador o el destinatario están obligados a hacer un trámite ante la autoridad competente para obtener un documento oficial o una decisión implícita sobre el acceso a una actividad de servicios o su ejercicio.

Pueden distinguirse las autorizaciones de control (o autorizaciones simples) que se proponen únicamente controlar la actividad autorizada y, como mucho, acortarla negativamente dentro de unos límites determinados (siendo su ámbito más propio es el del orden público y las zonas más o menos próximas al mismo) de las autorizaciones "en función de programación" (u operativas), que, sin renunciar a la función primaria de control, pretenden ir más allá de ella, encauzan y orientan positivamente la actividad de su titular en la dirección previamente definida por planes o programas sectoriales, o bien, aunque de forma esquemática o, incluso implícitamente, por la propia norma en cada caso aplicable (por ejemplo, las autorizaciones de apertura de farmacias y las licencias de apertura o funcionamiento de establecimientos). En todo estos casos, dada la complejidad de los fines que se persiguen, suele ser frecuente que la norma reserve a la Administración ciertas facultades discrecionales en orden al otorgamiento de las autorizaciones, posibilitando también su sujeción a determinadas condiciones, que son, precisamente, los instrumentos en que se plasma esa función de encauzamiento y dirección de la actividad autorizada y cuyo incumplimiento puede dar lugar a la imposición de sanciones y a la propia revocación de la autorización otorgada.

¿Cuál es su objeto?

Desde el punto de vista de su objeto, es importante distinguir, también, dos tipos de autorizaciones, según se refieran a una operación determinada (la construcción de un edificio, la realización de una corta en un monte, etc.), o al ejercicio de una actividad llamada a prolongarse indefinidamente en el tiempo (instalación de una industria, creación de un Banco, apertura de un hospital, etc.). La importancia de la distinción radica en la distinta naturaleza de las relaciones que a través de cada una de ellas se establecen entre la Administración y el sujeto autorizado. En el primer caso (autorizaciones por operación) esa relación es episódica y no crea ningún vínculo estable entre las partes. En cambio, cuando el objeto de la autorización es la apertura de una instalación o de un establecimiento o el ejercicio de una actividad por tiempo indefinido, la autorización prolonga su vigencia tanto como dure la actividad autorizada (artículo 15.1 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, aprobado por Decreto de 17 de junio de 1955), surgiendo una relación permanente entre la Administración y el sujeto autorizado, con el fin de proteger en todo caso al interés público frente a vicisitudes y circunstancias que a lo largo del tiempo puedan surgir.

En el caso concreto de las licencias municipales de edificación, el artículo 15 de la Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación, se refiere en términos generales a las licencias para la construcción de edificios y las autorizaciones administrativas procedentes para su ocupación: "la construcción de edificios, la realización de las obras que en ello se ejecuten y su ocupación precisará las preceptivas licencias y demás autorizaciones administrativas procedentes, de conformidad con la normativa aplicable".

Toda obra de edificación que se pretenda realizar en cualquier clase de suelo, sea de nueva planta, de ampliación de construcciones, edificios e instalaciones, de modificación o reforma que afecten a la estructura o al aspecto exterior de las construcciones, requiere la preceptiva licencia municipal, sin perjuicio, en su caso, de las autorizaciones procedentes. Esta licencia tiene por objeto autorizar la actividad constructiva mediante comprobación de que el proyecto técnico se ajusta a la legislación y al planeamiento urbanístico y que está redactado por técnico competente.

En materia de licencias de edificación no hay discrecionalidad alguna. La decisión de la Administración viene impuesta, en el sentido de otorgar la licencia, salvo que el ordenamiento urbanístico, en alguno de los parámetros a aplicar, otorgue capacidad de apreciación a la Administración. La licencia de edificación es un acto declarativo de derechos y de ello es consecuencia importante, de que una vez otorgada la licencia, su extinción (por revocación o anulación), comporta el deber de indemnizar al titular de la licencia.

¿Qué establece la regulación autonómica?

La generalidad de la legislación autonómica regula el régimen de las licencias urbanísticas y, por tanto, de las licencias de edificación, consideradas como las licencias urbanísticas por antonomasia. En principio, la competencia para otorgar las licencias corresponde a la Administración municipal. A pesar de que algunas legislaciones autonómicas establecen normas de procedimiento para el otorgamiento de las licencias de edificación, la generalidad se remite a la legislación de régimen local.

Para las obras proyectadas sobre suelo no urbanizable, el Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, se remite a la legislación autonómica, que determinará su viabilidad y la Administración competente para autorizarlas. Este tipo de obras está sujeta a la doble autorización, autonómica y local.

La regulación de la licencia de primera ocupación es competencia autonómica, pero hasta su ejercicio se rige por el artículo 21.2.d) del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, de 1955, y el artículo 1.10 del Reglamento de Disciplina Urbanística. Tiene por objeto confrontar las obras con el proyecto que sirvió de soporte a la licencia de obras otorgada en su día, y comprobar si se han cumplido las condiciones lícitas, en su caso, establecidas en la licencia, sin que pueda basarse la denegación de la licencia de ocupación en que la previa de obras no es ajustada a derecho, pues en este supuesto lo procedente sería la revisión de la licencia de obras. El Reglamento de Servicios señala las finalidades que cumple la licencia de primera ocupación: comprobación de usos a que el edificio va a ser destinado, condiciones de seguridad y salubridad y si se han cumplido los compromisos de urbanización asumidos.

La licencia de actividad es la autorización que la Administración otorga a un Proyecto de Actividad para la implantación, modificación o cambio de actividad en un determinado suelo. El objeto de la licencia de actividad es ejercer el control de legalidad sobre la actividad que se pretende ejercer en un determinado suelo. El ámbito de control de la actividad es muy amplio si bien se pueden señalar como principales materias que controla la licencia de actividad las siguientes:

• 1. Urbanística: en cuanto a que el uso y su intensidad o cantidad que se pretende implantar es conforme a lo dispuesto en el planeamiento urbanístico y si cumple los demás parámetros establecidos (artículo 30.1 del Reglamento de Actividades molestas, insalubres, nocivas y peligrosas (actividades clasificadas) del 30 de noviembre de 1961 (RAM).
• 2. Medio ambiente: esta es la normativa que tradicionalmente ha regulado el Reglamento anteriormente citado, aunque actualmente esta función se ha depositado en cierta medida como consecuencia de la legislación que somete a evaluación de impacto ambiental ciertas actividades.
• 3. Incendios: normativa técnica y la normativa autonómica y municipal, en su caso.
• 4. Sectores específicos (normativa de espectáculos públicos, sanidad, centros sociales, grandes superficies comerciales, etc.).

Esta licencia se basa en la legislación ordenadora del territorio (que señala que están sujetos a licencia los actos de uso del suelo y la modificación del uso de los edificios) así como en el artículo 1.13 del Reglamento de Disciplina Urbanística, en los territorios donde sea de aplicación. Esto supone que cuando el edificio va a ser utilizado por primera vez es necesaria una licencia, y si con posterioridad a la licencia de primera utilización se produce una modificación objetiva del uso, tal modificación está también sujeta a la licencia. La licencia de construcción se condiciona a la de apertura, teniendo ésta su propia autonomía y singularidad, por lo que no puede depender de que la licencia de obra se hubiese o no otorgado, pues como dice el artículo 22.3 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales: "Cuando la edificación de un inmueble se destinara específicamente a establecimiento de características determinadas no se concederá el permiso de obras sin el otorgamiento de la licencia de apertura, si fuera procedente."

Respecto a las Autorizaciones administrativas, dice el artículo 2 del Reglamento de Disciplina Urbanística y concordantes de la legislación autonómica, que la falta de autorización o concesión administrativas o su denegación impedirá al particular obtener la licencia y al órgano competente otorgarla. Como supuestos más relevantes de autorización previa a la licencia, cabe señalar:

• • la relativa a las zonas de servidumbre y policía de cauces de la Ley de Aguas;
• • en materia de obras sobre el Patrimonio Histórico;
• • actuaciones en Zonas e Instalaciones de interés para la Defensa Nacional; y
• • en materia de servidumbres y afecciones de las carreteras del Estado; y
• • en fin, la de la Ley de Costas.

¿Cómo ha cambiado el modelo?

Las licencias, autorizaciones o permisos constituían un claro y tradicional procedimiento de intervención administrativa en la actividad de los particulares.

Sin embargo, tales categorías han empezado a ser superadas y sustituidas por otros medios, menos intrusivos, como la declaración responsable o la comunicación previa.

Y ello porque la sujeción a previa licencia –en especial cuando la Administración que controlaba la actividad no operaba con una especial celeridad o previsibilidad-, erigía barreras a la creación de empresas y para la generación de la riqueza. También para la circulación de servicios en el seno de la Unión Europea.

Así, sobre aquella actividad administrativa autorizante, se ha venido proyectando en buena medida el concepto y las críticas de excesivo peso regulatorio, esto es, el establecimiento de obstáculos institucionales, por la intervención administrativa, para el desarrollo de la riqueza.

Por ello la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior, auspició la gradual desaparición de la intervención administrativa autorizante, salvo en supuestos de manifiesta presencia de un interés general a proteger.

En esta nueva regulación –en sustitución de la intervención administrativa por medio de autorizaciones o licencias- se incluyen dos conceptos nuevos: la declaración responsable y la comunicación, recogidos en el artículo 69 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (en adelante, LPACAP)

Se entiende por declaración responsable el documento suscrito por un interesado en el que manifiesta, bajo su responsabilidad, que cumple con los requisitos establecidos en la normativa vigente para acceder al reconocimiento de un derecho o facultad o para su ejercicio, que dispone de la documentación que así lo acredita y que se compromete a mantener su cumplimiento durante el periodo de tiempo inherente a dicho reconocimiento o ejercicio.

Comunicación previa es aquel documento mediante el que los interesados ponen en conocimiento de la Administración Pública competente sus datos identificativos y demás requisitos exigibles para el ejercicio de un derecho o el inicio de una actividad, de acuerdo con lo establecido en el artículo 66.1 de la LPACAP.

Pero la crisis de las licencias no se agota con la creación de los instrumentos alternativos de la declaración responsable o la comunicación.

La Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible modificó la Ley de Bases de Régimen Local en el sentido de introducir un artículo 84 bis.

Según este artículo 84 bis LBRL, "con carácter general, el ejercicio de actividades no se someterá a la obtención de licencia u otro medio de control preventivo". No obstante, podrán someterse a licencia o control preventivo aquellas actividades que afecten a la protección del medio ambiente o del patrimonio histórico-artístico, la seguridad o la salud públicas, o que impliquen el uso privativo y ocupación de los bienes de dominio público, siempre que la decisión de sometimiento esté justificada y resulte proporcionada. En caso de existencia de licencias o autorizaciones concurrentes entre una entidad local y alguna otra Administración, la entidad local deberá motivar expresamente en la justificación de la necesidad de la autorización o licencia el interés general concreto que se pretende proteger y que éste no se encuentra ya cubierto mediante otra autorización ya existente.

Y por último, la Ley 12/2012, de 26 de diciembre, de medidas urgentes de liberalización del comercio y de determinados servicios, establece que para el inicio y desarrollo de las actividades comerciales y servicios "no podrá exigirse por parte de las administraciones o entidades del sector público la obtención de licencia previa de instalaciones, de funcionamiento o de actividad, ni otras de clase similar o análogas que sujeten a previa autorización el ejercicio de la actividad comercial a desarrollar o la posibilidad misma de la apertura del establecimiento correspondiente".

Tampoco están sujetos a licencia los cambios de titularidad de las actividades comerciales y de servicios. En estos casos será exigible comunicación previa a la administración competente a los solos efectos informativos.

No es por último exigible licencia o autorización previa para la realización de las obras ligadas al acondicionamiento de los locales para desempeñar la actividad comercial cuando no requieran de la redacción de un proyecto de obra de conformidad con la Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación.