Licencias urbanísticas

¿Qué es, qué naturaleza y por qué se caracterizan las licencias urbanísticas?

Características

a) Carácter necesario u obligado.

b) Controlpreventivo: La licencia debe ser solicitada con carácter previo a la realización de las obras o implantación o modificación de usos urbanísticos, para que la Administración verifique su ajuste a la legalidad urbanística (legislación y planeamiento), y no sólo esto, sino que además deberá obtenerse la autorización administrativa correspondiente. Como expresa el artículo 11.3 del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el Texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana.

c) Control de legalidad: Las licencias se otorgarán usando como parámetro la legalidad urbanística, conformada por la legislación estatal que resulte de aplicación, la normativa sobre ordenación territorial y urbanística de la Comunidad Autónoma, cumplimiento de la normativa sectorial que corresponda, y el planeamiento territorial y urbanístico aprobado por la Comunidad Autónoma y vigente en el Municipio.

d) Carácter reglado: Relacionado con lo anterior, se desprende otra caracterización jurídica de relevancia en las licencias urbanísticas, y es su carácter reglado. La concesión o denegación de las licencias urbanísticas supone el ejercicio de una potestad de carácter reglado, por la cual se controla si la actuación solicitada por el promotor se ajusta o no a la legalidad urbanística.

e) Carácter real y transmisibilidad: Puede calificarse la licencia como real, en la medida en que su objeto es controlar la licitud de una actividad urbanística solicitada sin que se tengan en consideración las circunstancias personales del solicitante, ya que las mismas se otorgan salvo el derecho de propiedad y sin perjuicio de tercero y no alteran las situaciones jurídicas privadas entre el solicitante y el resto de personas que puedan resultar titulares de derechos o intereses de cualquier índole civil (artículos 10 y 12 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales), lo que conlleva, a su vez, la posibilidad de transmisibilidad de la misma (artículo 13 del señalado Reglamento).

¿Qué actos están sujetos a licencia?

Actuaciones promovidas por particulares

Para la definición de los actos sujetos a licencia, puede servirnos de referencia el artículo 1 del Reglamento de Disciplina Urbanística, aprobado por Real Decreto 2187/1978, de 23 de junio, cuyo contenido ha sido extrapolado a la práctica totalidad de la legislación urbanística autonómica, con sus distintas variantes. De conformidad con dicho precepto, están sujetos a licencia:

• • Las parcelacionesurbanas.
• • Las obras de nueva planta.
• • La modificación de estructura, aspecto exterior o de la disposición interior de las edificaciones existentes.
• • La primera utilización de los edificios y la modificación del uso de los mismos.
• • Los usos y obras de carácter provisional.
• • Las instalaciones subterráneas.
• • La demolición de construcciones, salvo declaración de ruina inminente.
• • Las obras de instalación de serviciospúblicos.
• • Los movimientos de tierra, tales como desmontes, excavaciones y terraplenado.
• • La corta de árboles integrada en una masa de terrenos con plan de ordenación.
• • La colocación de carteles de propaganda visibles desde la vía pública.
• • Los demás actos que señalen los planes, normas u ordenanzas.

Es oportuno hacer notar aquí que la licencia, como modalidad de intervención administrativa típica se encuentra en pleno proceso de debate y revisión.

En primer lugar sucede porque son diversas las normas que prefieren otras modalidades de menor potencia intervencionista, como la "comunicación previa" o la "declaración responsable" en lugar de exigir directamente la obtención de licencia. Así, artículo 69 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre. En tal precepto se regulan aquellas "declaración responsable" y "comunicación".

Pero otras normas, dando un paso más decidido adelante, han suprimido directamente el deber de obtención de previa licencia para actividades, algo que era típico del derecho urbanístico (pensemos en una licencia local de actividad o de sustitución en aquella actividad). Esto último ha sucedido por ejemplo con el artículo 84 bis de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases de Régimen Local, cuya redacción actual viene determinada por lo previsto en el número veinte del artículo primero de la Ley 27/2013, 27 diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local, y a tenor del cual, con carácter general, el ejercicio de actividades no se someterá a la obtención de licencia u otro medio de control preventivo.

No obstante, podrá exigirse unalicencia u otro medio de control preventivo respecto a aquellas actividades económicas:

• a) Cuando esté justificado por razones de orden público, seguridad pública, salud pública o protección del medio ambiente en el lugar concreto donde se realiza la actividad, y estas razones no puedan salvaguardarse mediante la presentación de una declaración responsable o de una comunicación.
• b) Cuando por la escasez de recursos naturales, la utilización de dominio público, la existencia de inequívocos impedimentos técnicos o en función de la existencia de servicios públicos sometidos a tarifas reguladas, el número de operadores económicos del mercado sea limitado.

Según el artículo 3 de la Ley 12/2012, de 26 de diciembre, para el inicio y desarrollo de actividades comerciales minoristas y determinados servicios no podrá exigirse por parte de las administraciones o entidades del sector público la obtención de licencia previa de instalaciones, de funcionamiento o de actividad, ni otras de clase similar o análogas que sujeten a previa autorización el ejercicio de la actividad comercial a desarrollar o la posibilidad misma de la apertura del establecimiento correspondiente. Tampoco están sujetos a licencia los cambios de titularidad de las actividades comerciales y de servicios (algo hasta entonces siempre exigible). Y en fin, no será tampoco exigible licencia o autorización previa para la realización de las obras ligadas al acondicionamiento de los locales para desempeñar la actividad comercial cuando no requieran de la redacción de un proyecto de obra de conformidad con la Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación. Las obras, por tanto, que no requieran de proyecto conforme a esta última Ley, tampoco precisan de licencia.

Actuaciones promovidas por las Administraciones Públicas

La Disposición Adicional décima del Texto Refundido de la Ley de Suelo de 2015, dispone que cuando la Administración General del Estado o sus Organismos Públicos promuevan actos sujetos a intervención municipal previa y razones de urgencia o excepcional interés público lo exijan, el Ministro competente por razón de la materia podrá acordar la remisión al Ayuntamiento correspondiente del proyecto de que se trate, para que en el plazo de un mes notifique la conformidad o disconformidad del mismo con el planeamiento urbanístico en vigor.

En caso de disconformidad, el expediente se remitirá por el Departamento interesado al Ministro de Vivienda, quien lo elevará al Consejo de Ministros, previo informe del órgano competente de la Comunidad Autónoma, que se deberá emitir en el plazo de un mes. El Consejo de Ministros decidirá si procede ejecutar el proyecto, y en este caso, ordenará la iniciación del procedimiento de alteración de la ordenación urbanística que proceda, conforme a la tramitación establecida en la legislación reguladora.

En lo que respecta al Derecho urbanístico de las Comunidades Autónomas, la anterior apreciación ha sido igualmente reflejada, por lo que se ha sentado como principio general que los actos de construcción o edificación e implantación de usos urbanísticos promovidos por las Administraciones Públicas están sujetos al deber de obtención de licencia urbanística municipal, salvo determinadas obras en las que el control preventivo municipal se sustituye por otro sistema de verificación del cumplimiento de la legalidad urbanística.

¿Qué tipología de licencias urbanística prevé nuestro legislador?

Actividades sujetas a comunicación previa: las «licencias» comunicadas

Como se ha hecho mención anterior (dejando constancia de la situación de crisis del concepto), ha sido tradicional en nuestro Derecho Público someter los actos de realización de obras y usos urbanísticos a previa licencia, lo que conllevaba el despliegue por parte de la Administración municipal de los informes técnico y jurídico para la comprobación de la adecuación de lo solicitado a la legalidad urbanística, y si se produce su ajuste, culmina la actividad de intervención administrativa en el otorgamiento de licencia, mediante resolución expresa.

Sin embargo, viene aconteciendo en los últimos años por parte de las Ordenanzas municipales, con respaldo en los textos legales autonómicos sobre actividad urbanística, que dicho control previo se modalice a través de una atemperación, consistente en que el particular promotor de las obras o actividad urbanística únicamente tiene que comunicar las mismas a la Administración municipal, sin necesidad de obtener una autorización expresa por parte de la Administración.

Lo cierto es que esta técnica jurídica de comunicaciones previas con reserva de oposición, como la ha denominado algún autor, obtuvo un primer respaldo de la normativa básica estatal sobre régimen jurídico de las Administraciones Públicas. El artículo 21 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas señala que la Administración está obligada a dictar resolución expresa en todos los procedimientos y a notificarla cualquiera que fuese su forma de iniciación, exceptuando de dicha obligación, los supuestos de terminación del procedimiento por pacto o convenio, así como los procedimientos relativos al ejercicio de derechos sometidos únicamente al deber de comunicación previa a la Administración.

Este artículo prestaba ya cierta cobertura jurídica a la introducción de la técnica que estudiamos en los distintos ámbitos del Derecho administrativo. Fruto de ello fue la implantación en determinadas normas, instrumentos de ordenación urbanística y ordenanzas municipales, de la posibilidad de realizar algunos actos de uso del suelo y la edificación sin necesidad de obtener un pronunciamiento expreso de la Administración a través de la licencia urbanística (o, en su caso, el silencio positivo por el transcurso del plazo de resolución y notificación, sin haber tenido respuesta por parte de la Administración).

En el ámbito de los actos de autorización administrativos y, dentro de ellos -como ejemplo visible- las licencias urbanísticas, se ha producido una considerable reforma por efecto de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, que transpuso al Derecho español la Directiva 2006/123/CE, de 12 de diciembre.

En esta misma línea la Ley 25/2009 dio nueva redacción al artículo 84 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local, introduciendo la "comunicación previa" y la "declaración responsable" como mecanismos ordinarios de intervención en el ámbito local, junto a las licencias (o más bien en sustitución de éstas).

Otras normas han suprimido directamente el deber de obtención de previa licencia para actividades, algo que era típico del derecho urbanístico (pensemos en una licencia local de actividad o de sustitución en aquella actividad).

Esto último ha sucedido por ejemplo con el artículo 84 bis de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases de Régimen Local, que fue introducido por el apartado uno del artículo 41 de la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible.

Pero el mayor grado de abandono de la intervención administrativa a través de las licencias (y por tanto de liberalización o desregulación del sector) lo encontramos en la Ley 12/2012, de 26 de diciembre, de medidas urgentes de liberalización del comercio y de determinados servicios, que regula la comúnmente llamada "licencia exprés".

En definitiva, uno de los principios subyacentes de la nueva regulación es precisamente que debe ser empleado, de todos los posibles, el modo de intervención menos gravoso; de modo que, en lo que ahora nos interesa, siempre que se satisfagan adecuadamente los intereses generales, será oportuno acudir a la comunicación previa o declaración responsable antes de exigir una verdadera licencia.

Además el artículo 8 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales (que en buena medida regulaba la obligatoriedad de las intervenciones administrativas de control) ha sido derogado por el Real Decreto 2009/2009, de 23 de diciembre, por ser -según expresa mención de su exposición de motivos- "manifiestamente incompatible" con la nueva redacción de la Ley 7/1985, de 2 de abril, así como con el contenido y principios de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre.

Estas comunicaciones previas y declaraciones responsables han de tener un juego especial en el futuro (aunque naturalmente supeditado a lo que las leyes urbanísticas autonómicas dispongan).

Y en fin, su más diáfana recepción se contiene en el nuevo artículo 69.4 de esta Ley 39/2015, en el que se regula la declaración responsable y la comunicación.

Licencias de obras

Es tradicional en nuestro sistema urbanístico la distinción, dentro de las licencias de obras, entre obras mayores y menores.

Una de las diferencias esenciales entre obras mayores y menores viene constituida, generalmente, por la necesidad de proyecto técnico en las primeras y su innecesariedad en las segundas.

Atendiendo a la Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación y la doctrina jurisprudencial, son actos constructivos considerados de obra mayor los siguientes: obras de construcción de nueva planta; obras de implantación de instalaciones de nueva planta; las obras de ampliación de construcciones e instalaciones; las obras de demolición de construcciones e instalaciones; las obras de modificación, rehabilitación o reforma de construcciones e instalaciones que afecten a su estructura o aspecto exterior.

Las obras menores son aquellas de sencilla técnica y de escasa entidad constructiva y económica, y por tanto, no precisan de proyecto técnico, tales como la reparación y sustitución de solados, retejados, colocación y reparación de canalones y bajadas interiores, pintura exterior, sustitución de carpinterías exteriores e interiores.

Licencias de usos y actividades

Por otra parte en tiempos recientes se han sucedido una serie de reformas legislativas que han hecho desaparecer el deber de obtención de previa licencia para la realización de determinadas actividades comerciales minoristas y de servicios. Del mismo modo, han desaparecido, en aquellos supuestos de actividades comerciales y de servicios, los deberes de obtención de previa licencia para los cambios de titularidad en la actividad o para la realización de obras (por ejemplo de adaptación de locales) que no precisen, por sí mismas, de proyecto de obra según la Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación.

El cambio se inició con el artículo 84 bis de la Ley 7/1985, de Bases de Régimen Local, en la redacción recibida por el apartado uno del artículo 41 de la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible. Pero sobre todo interesa ahora la Ley 12/2012, de 26 de diciembre, de medidas urgentes de liberalización del comercio y de determinados servicios.

En el anexo de dicha Ley se describen las actividades comerciales y de servicios para las cuales ha desaparecido el deber de obtención de previa licencia.

De todas formas es importante tener en cuenta que esa exclusión de las licencias no juega cuando la actividad de que se trate precise de autorización ambiental integrada o unificada (o similares), o licencia de actividades clasificadas (o similares) por tratarse, en este último caso, de algunas insalubres, molestas, nocivas o peligrosas].