Disolución parlamentaria

¿En qué consiste la disolución parlamentaria?

Si, como escribe Pérez Serrano, tomamos el término disolución en sentido amplio, designamos la desaparición de las Cámaras con independencia de la causa a que obedezca. No obstante se reserva generalmente dicha locución para hipótesis de muerte prematura, mientras que la muerte natural se aplica al agotamiento del mandato que se produce cuando cumple el plazo para el que el Parlamento ha sido elegido.

En sentido estricto, pues, la disolución es la conclusión de la vida del Parlamento antes del término constitucionalmente establecido y -para diferenciarla de la autodisolución- en virtud de una voluntad ajena al mismo.

Su definición doctrinal se ha realizado tradicionalmente como mecanismo de contrapartida de la responsabilidad ministerial ante el Parlamento, a través del cual se asegura el equilibrio entre Gobierno y Parlamento. El régimen parlamentario comporta de manera necesaria, por su adecuado funcionamiento, la atribución al Ejecutivo de la facultad de anticipar el término final del mandato parlamentario como lógico equilibrio a la que el propio Parlamento tiene de derribar al Gobierno políticamente responsable ante el mismo. La yuxtaposición de fuerzas sensiblemente iguales aseguraba la colaboración posible y necesaria entre los distintos poderes, propia del sistema parlamentario, de ahí que este instituto se inscribiera sin dificultad en las Constituciones decimonónicas, y permanezca en las vigentes para mantener la racionalista "simetría formal" entre los poderes y ello, incluso aunque el contexto constitucional o la mentalidad política dominante en el país hagan imposible su puesta en práctica.

En su forma clásica, el derecho de disolución es una prerrogativa del Jefe del Estado llamado a arbitrar las diferencias entre el Legislativo y el Gobierno, bien cuando éste ha perdido el apoyo de la mayoría, bien cuando aquél ha censurado al Gobierno o cuando existe un desacuerdo entre las dos Cámaras en un Parlamento bicameral. Ante estas situaciones el Jefe del Estado da la palabra al pueblo, por medio de las elecciones generales, antes de comprometer el destino de la colectividad. Con esta configuración el derecho de disolución, o mejor, la elección subsiguiente a la disolución, jugaría un papel similar o sucedáneo al atribuido al referéndum, por lo que resulta incontestable desde la teoría democrática como mecanismo apto para solucionar las disfunciones o desviaciones que se plantean en el discurrir del régimen parlamentario, atribuyendo al pueblo la decisión última.

Hoy la prerrogativa es del Presidente del Gobierno, si bien no sirve únicamente al fin indicado de resolver la falta de correspondencia entre los titulares de los poderes del Estado apelando al veredicto del pueblo. En muchas ocasiones el fin de la disolución no es otro que reforzar la posición del Gobierno en un momento en que éste consideraba que la opinión le es favorable o cuando se aproxima el término del mandato. El objeto puede ser fortalecer la mayoría parlamentaria cuando -con el riesgo de equivocarse, como no ha dejado de ocurrir en ocasiones- considere favorable para sus intereses o expectativas políticas la situación, o conformar una nueva cuando se ha roto la coalición de partidos en el poder, o en su caso, excepcionalmente, cuando surge una cuestión nueva, importante y trascendente que exige la intervención del cuerpo electoral. La disolución es, por tanto, expresión de normalidad constitucional en la forma parlamentaria de gobierno.

¿Cuáles son las condiciones para su ejercicio?

La disolución es, pues, un arma política que la Constitución pone en manos del Presidente del Gobierno para poner fin anticipadamente a la vida del Parlamento, en el momento que estima propicio. Si resulta indiscutible su vigencia, no es menos cierto que los riesgos que para la democracia en sí misma comporta hacen necesario el establecimiento de unas condiciones de ejercicio para evitar su uso antiparlamentario, las llamadas "medidas de seguridad" que tienen por objeto que el control interorgánico más poderoso pueda llegar a convertirse en instrumento destructor del propio sistema.

Desde luego, la principal es la que deriva de la relación dialéctica o vínculo indisoluble entre disolución y convocatoria de elecciones, es decir, de la inmediata llamada a las elecciones cuya fecha de celebración e incluso la fecha de reunión del nuevo Parlamento tienen que contenerse en el decreto que disponga aquélla, pero no son menos importantes las siguientes:

• - La prohibición de disolución dentro de un período de tiempo determinado prescrito constitucionalmente o antes de que transcurra un año desde la anterior salvo la automática o sancionatoria, conforme al artículo 115 de la Constitución española;
• - La previa audiencia por parte del titular del derecho de disolución de otras autoridades del Estado como ocurre en Francia, Italia o Alemania;
• - La prohibición de disolución en determinados lapsos de tiempo, así durante el ejercicio de los poderes excepcionales por el Presidente de la República que prevé el artículo 16 de la Constitución francesa, o cuando esté en trámite una moción de censura (en España);
• - E incluso que la iniciativa gubernamental de disolución sea motivada (Finlandia).

¿Qué formas de disolución encontramos en derecho comparado?

A partir de la tipología definida por Burdeau podemos distinguir varias formas:

• a) La disolución como prerrogativa personal del Primer Ministro, que es al mismo tiempo líder del partido mayoritario, ejercitada para mantener la posición mayoritaria para el mismo: Reino Unido. La esencia de la disolución británica se encuentra, por tanto, no en las relaciones entre Gobierno y Parlamento sino en las relaciones entre el partido mayoritario y la opinión pública. Aunque con matices, la disolución discrecional prevista por el artículo 115 de la Constitución española de 1978 ("El Presidente del Gobierno, previa deliberación del Consejo de Ministros, y bajo su exclusiva responsabilidad...") o el 136 de la de Portugal pueden encajar en este tipo, lo mismo que la que define el artículo 13 de la Constitución de Irlanda si bien el Presidente de la República puede rechazarla en determinado supuesto.
• b) La disolución como remedio frente a la impotencia del Parlamento: República Federal de Alemania. En efecto, los artículos 63.4 y 68 Ley Fundamental de Bonn disponen el recurso a la disolución cuando la Dieta Federal fracasa en la designación del Canciller, en el primer caso, o cuando la Dieta Federal no aprueba la solicitud del canciller de que se le exprese la confianza parlamentaria. Así en Alemania se configura la disolución como artificio de presión, y al mismo tiempo como sanción, sobre el Parlamento para conformar una mayoría o para su conservación.
• c) La disolución como instrumento de búsqueda de una mayoría: Italia, Holanda o las Monarquías nórdicas como Suecia o Dinamarca, pues la Constitución de Noruega no prevé la disolución. Aunque de forma menos explícita que en la Ley Fundamental de Bonn, en los países indicados la disolución no es tampoco un instrumento equilibrador entre Gobierno y Parlamento por cuanto se concibe como mecanismo de protección del Gobierno frente a las ofensivas parlamentarias para resquebrajar la propia mayoría que apoya a éste. A dicho objetivo responde asimismo la disolución automática configurada por el artículo 99.5 de la Constitución española, análoga a la prevista en las Constituciones de algunos Länder alemanes como Baden-Wüttemberg, también llamada sancionatoria como efecto jurídico necesario de determinados hechos. No únicamente para el supuesto de la revisión constitucional por el procedimiento agravado (artículo 168) sino también, para otro que puede utilizarse de "amenaza de disolución para favorecer la creación del Gobierno", que se contiene en el artículo 99.5: "Si ninguno de los candidatos a la Presidencia del Gobierno obtiene la investidura del Congreso, el Rey ha de decretar la disolución de ambas Cámaras transcurrido el plazo de dos meses a partir de la primera votación de investidura".
• d) La disolución real o soberana: Francia. Conforme al artículo 12 de la Constitución de la V República la disolución es una de las atribuciones presidenciales dispensadas de refrendo, por lo que se configura como una prerrogativa personal del Jefe del Estado que no actúa como árbitro de un hipotético conflicto entre el Parlamento y el Gobierno, su Gobierno, sino como una suerte de guardián u oráculo del pueblo, cuya representación suprema expresa, en aras a reforzar su propia legitimidad.