Medio ambiente

¿Qué es el medio ambiente?

El concepto jurídico de medio ambiente ha sido calificado por la doctrina Tribunal Constitucional (sentencias del Tribunal Constitucional 64/1982 y 102/1995) como un "concepto jurídico indeterminado con un talante pluridimensional y, por tanto, interdisciplinar" que admite una pluralidad de acepciones. Así desde el punto de vista semántico "medio" se refiere a un conjunto de circunstancias culturales, económicas y sociales en que vive el ser humano o grupo humano y "ambiente" el conjunto de condiciones de un lugar. Tiene ese concepto así un componente "antropocéntrico" entorno vital del hombre en un régimen de armonía- y "relativo" pues "no hay ni puede haber una idea abstracta, intemporal y utópica, fuera del tiempo y del espacio".

Desde el punto de vista normativo medio ambiente sería el conjunto de elementos "cuyo soporte físico es el suelo y subsuelo que puede ser visto y regulado desde distintas perspectivas, como la ecológica, la dasocrática o forestal, la hidrológica, la minera o extractiva, la cinegética y la urbanística". Esta definición es descriptiva al aludir a sus diferentes componentes como es el aire, atmósfera, el agua, la flora y fauna, el paisaje, etc. de ahí que en la sentencia del Tribunal Constitucional 102/1995 se pase a una idea basada en el equilibrio de todos esos factores que integran el medio ambiente. De esta manera se considera como la "asociación de elementos cuyas relaciones mutuas determinan el ámbito y las condiciones de vida, reales o ideales de las personas y de las sociedades", concepto que toma la sentencia del Programa de las Comunidades Europeas en materia de medio ambiente, Comunicación de la Comisión al Consejo, JOC 26 mayo 1972.

Este concepto, entiende la sentencia, lleva a la ecología, concepto interdisciplinar que propicia cierta unidad a disciplinas como la geografía -en todos sus aspectos pero en especial su vertiente humana- hasta las ciencias naturales y añade que "aun cuando en principio se dedicara al estudio de las relaciones de una especie en concreto con su medio y, en un paso adelante, al conjunto de toda la comunidad de seres vivos confluyentes en un área dada y en unas condiciones determinadas, hoy por hoy tiene como objeto los seres vivos desde el punto de vista de sus relaciones entre sí y con el ambiente, que se condensa a su vez en el concepto de ecosistema, cuyo ámbito comprende no solo el rural sino también el urbano". Conforme a la sentencia del Tribunal Constitucional 102/1995 la descripción del medio ambiente incluye los recursos o elementos naturales clásicos de la naturaleza (flora, fauna y el espacio natural) y los históricos o culturales (los testimonios o monumentos y el paisaje entendido como modo de mirar del hombre, distinto en cada época y cultura).

En definitiva, de esa sentencia se deducen como elementos integradores del concepto de medio ambiente los siguientes:

• a) Un concepto antropocéntrico moderado;
• b) Goza de una dimensión unitaria;
• c) El ámbito material del medio ambiente vendría dado por los recursos naturales, el aprovechamiento de los residuos o basuras, la flora y la fauna, los minerales, los monumentos y el paisaje y
• d) carácter horizontal o polifacético.

¿Qué sistema de fuentes rige en materia de medio ambiente?

En lo jurídico el medio ambiente ha dado lugar a un Derecho del medio ambiente o Derecho ambiental entendido como el conjunto de normas jurídicas destinadas a prevenir, corregir y eventualmente eliminar los efectos potencialmente lesivos para el ambiente derivados del desarrollo de los diversos sectores de la actividad del hombre.

Se trata de un Derecho intersectorial, transversal y complejo desde el punto de vista de la pluralidad de fuentes que lo regula en cuanto que hay un Derecho comunitario, un Derecho básico estatal, un Derecho autonómico o complementario y un Derecho local; en definitiva, se nutre de un sistema de fuentes normativas formales procedentes de aquellas instancias que con competencia normativa han dictado normas de contenido medioambiental. No hay, por tanto, un título competencial de índole ambiental, sino que hay política medioambiental, de protección del medioambiente, que empapa las diferentes competencias, tanto territoriales como normativas y administrativas.

Según Martín Mateo, los caracteres del Derecho ambiental son el sustrato ecológico, singularidad, énfasis preventivo, componente técnico y reglado, vocación distributiva y primacía de los intereses colectivos.

Desde el punto de vista del Derecho de la Unión Europea, tanto el derecho originario como el derivado y a través de los diferentes Programas, se ha promulgado un marco normativo inspirado en los siguientes principios:

• a) Sostenibilidad, que implica aprovechar las ventajas inherentes al desarrollo socioconómico asumiendo la protección de los recursos naturales y el mantenimiento de la calidad del medio ambiente como esenciales para que puedan continuar las actividades económicas y mantenerse la calidad de vida.
• b) Elevado nivel de protección, que significa la adopción de planteamientos ambiciosos en cuanto a la protección de los recursos naturales y calidad de vida en contraposición a la fijación de niveles mínimos.
• c) Principio de cautela, es decir, que la adopción de medidas debe ir precedida del máximo respaldo científico.
• d) Acción preventiva o prevención, en cuanto que las técnicas idóneas de protección son cautelares más que correctoras o restauradoras que suponen un daño ya causado y son obviamente más onerosas. Especial plasmación tiene este principio con el instituto de la evaluación del impacto ambiental aplicable a proyectos.
• e) Decorrección, aplicable a partir de la detección del daño y sin perjuicio de las responsabilidades en que se haya podido incurrir.
• f) Quien contamina, paga, que participa del anterior y, en todo caso, implica que quien causa un daño no puede prevalerse para obtener un mayor ahorro frente a sus competidores.
• g) Integración, es decir, que la política de medio ambiente es transversal, está presente en otras políticas comunitarias.
• h) Subsidiariedad, común a otros ámbitos por ser un principio general del Derecho comunitario y que implica que las decisiones sobre los problemas medioambientales deben adoptarse por la Administración más próxima a los ciudadanos.
• i) Principio de responsabilidad compartida, en cuanto que la tutela del medio ambiente requiere la intervención de una pluralidad de operadores.

En cuanto a las fuentes internas, el artículo 149.1.23ª de la Constitución atribuye al Estado la competencia para dictar la legislación básica sobre protección del medio ambiente, sin perjuicio de las facultades de las Comunidades Autónomas de establecer normas adicionales de protección, expresamente atribuye al Estado «la legislación básica sobe montes, aprovechamientos forestales y vías pecuarias».

Este precepto junto con la garantía de la igualdad de todos los españoles sin que haya discriminación por razón de territorio, unido al mandato del artículo 45 de la Constitución, hace que lo básico, al decir de la sentencia del Tribunal Constitucional 102/1995, "tenga aquí simultáneamente carácter mínimo, como patrón indispensable para la protección del medio ambiente, fuera de cuyo núcleo entran en juego las normas que lo complementan y lo desarrollan, con la ejecución, sin fisura alguna de ese entero grupo normativo.

Se trata pues, de una estratificación de la materia por niveles, donde el estatal ha de ser suficiente y homogéneo, pero mejorable por así decirlo para adaptarlo a las circunstancias de cada Comunidad Autónoma. Esta es, también, la articulación de la normativa supranacional de la Unión Europea respecto de la que corresponde a los Estados miembros por virtud del principio de subsidiariedad. En definitiva la distribución de competencias, más allá de la exclusividad, se polariza en la atribución de concretas potestades y funciones sobre la materia".

O dicho con las palabras de la sentencia del Tribunal Constitucional 64/1982, corresponde al Estado fijar "las normas que impongan un encuadramiento de una política global en materia de medio ambiente, dado el alcance no ya nacional, sino internacional, que tiene la regulación de esta materia, así como la exigencia de la indispensable solidaridad colectiva".

En cuanto a las competencias de las Comunidades Autónomas el artículo 148.1.9 de la Constitución les atribuye la "gestión en materia de protección del medio ambiente" y el artículo 148.1.11 establece que: "las Comunidades Autónomas podrán asumir competencias sobre... la pesca en aguas interiores, el marisqueo y la agricultura, la caza y la pesca fluvial".

De esta manera y siguiendo a López Menudo, la jurisprudencia constitucional parte de un supraconcepto de medio ambiente que se descompone en títulos competenciales específicos conforme a las reglas de reparto de competencias de los artículos 148 y 149 de la Constitución lo que le lleva a distinguir las siguientes áreas de actuación:

• a) Las materias que carecen de mención en los artículo 148 y 149 y que integran un concepto residual de medio ambiente como ocurre con la atmósfera y su contaminación, ruidos y vibraciones; los espacios naturales protegidos; los residuos y vertidos y la normativa sobre evaluación de impacto ambiental.
• b) Las materias que aunque forman parte del medio ambiente tienen sustantividad propia al contar con títulos competenciales específicos: aguas continentales, pesca fluvial, caza, montes y aprovechamientos forestales, minas y agricultura.
• c) Materias "periféricas" o colindantes al medio ambiente: ordenación del territorio y urbanismo, puertos, carreteras, ferrocarriles, regulación del dominio público, etc.

Por último las normas reguladoras del régimen local atribuyen a los entes locales competencias con clara incidencia ambiental en especial sobre el medio ambiente urbano. Así el artículo 25 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local señala que las competencias locales son las conferidas tanto por la legislación estatal como autonómica y entre ellas las de, "Medio ambiente urbano: en particular, parques y jardines públicos, gestión de los residuos sólidos urbanos y protección contra la contaminación acústica, lumínica y atmosférica en las zonas urbanas" y el "Abastecimiento de agua potable a domicilio y evacuación y tratamiento de aguas residuales", luego habrá que estar a la abundante legislación sectorial.

El artículo 26 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local contempla como obligatoria en todos los municipios la competencia de recogida de residuos y la obligatoriedad del tratamiento en los municipios de más de 5000 habitantes; ese mismo precepto establece como competencia obligatoria para los municipios de más de 50.000 habitantes la relativa al medio ambiente urbano. Añádanse las posibles competencias delegadas (artículo 27) lo que se cierra con la Disposición Transitoria 2ª que atribuye a los entes locales "cuantas competencias de ejecución no se encuentren conferidas por la legislación sectorial a otras Administraciones Públicas" sin olvidar la relación del medio ambiente -señala López Menudo- y el urbanismo en su vertiente municipal.

¿Cómo se protege jurídicamente el medio ambiente?

Diferente del Derecho medioambiental es el derecho al medio ambiente deducible del artículo 45.1 de la Constitución al prever que: "todos tienen el derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona, así como el deber de conservarlo".

El precepto se encuentra incluido en la sección segunda del capítulo III del título I de la Constitución, que recoge los "principios rectores de la política social y económica", por lo que su carácter programático y "principal" resulta indudable, según Huelin. Como principio rector goza de la protección que pueda deducirse del artículo 53.3 de ahí que al informar la legislación positiva impregne numerosas normas tanto estatales como autonómicas así como ha sido recibido con intensidad en la jurisprudencia. Un ejemplo es el aludido, en materia de ruido, como lo referente a la información medioambiental.

Acerca de la consideración del derecho al medio ambiente como un verdadero derecho subjetivo, difícilmente puede encuadrarse en esa categoría de los derechos subjetivos. Tiene un carácter colectivo, pretende proteger no sólo al hombre, sino también al medio natural en el que se desenvuelve y cuya eficacia pasa precisamente por limitar las facultades de los propietarios para evitar su negativa incidencia sobre el medio natural. Sostiene así Martín Mateo que en nuestro ordenamiento jurídico el derecho al medio ambiente no es un derecho subjetivo, sino una aspiración colectiva cuya tutela y protección constituye una responsabilidad pública. Lo dicho lleva a que respeto de la actuación de los tribunales haya que tener presente como criterio legitimador lo que se deduzca de la doctrina de los intereses difusos a los efectos del artículo 7 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial.

En definitiva -y siguiendo a Huelin-, el artículo 45.1 de la Constitución no generaría derechos subjetivos directamente invocables ante los tribunales, lo que no quiere decir que su potencialidad subjetiva sea nula. En cuanto principio rector de la política social y económica su contenido normativo debe irradiarse sobre todo el ordenamiento jurídico, de modo que de éste, a la luz de aquél, puedan ir afianzándose derechos subjetivos que de otra forma no habrían podido extraerse.

Aunque según la doctrina citada de tal precepto no se deduciría propiamente un derecho subjetivo al medio ambiente, pero sí un mandato a los poderes públicos que: "velarán por la utilización racional de todos los recursos naturales, con el fin de proteger y mejorar la calidad de la vida y defender y restaurar el medio ambiente, apoyándose en la indispensable solidaridad colectiva", otros autores como Velasco sí sostienen la existencia de ese derecho subjetivo y cuya plasmación más intensa está en la sentencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos de 9 de diciembre de 1994 (Caso López Ostra) que invoca el derecho a la intimidad e inviolabilidad del domicilio -derecho que sí tiene amparo tanto en el Convenio Europeo de Derechos Humanos como en la Constitución- para proteger el derecho a un medio ambiente acústico, lo que ha dado lugar a una intensa jurisprudencia al respecto como en el caso de la contaminación lumínica.

Por otra parte la tutela o protección del medio ambiente es, como ya se ha dicho, multidisciplinar, transversal y dejando al margen la numerosa regulación administrativa sectorial, tanto estatal como autonómica, en el ámbito penal el vigente Código Penal (Ley Orgánica 10/1995, de 23 de noviembre) regula en el Titulo XVI los delitos relativos a la ordenación del territorio y la protección del patrimonio histórico y del medio ambiente y en el Título XVII (ambos del Libro II), los delitos contra la seguridad colectiva. Existe así una tutela sobre todo administrativa, seguida de la penal y en menor medida civil partiendo de la proscripción general del abuso del derecho -artículo 7 del Código Civil- a través de la regulación de las inmisiones, artículo 590 del Código Civil; de la responsabilidad civil, fundamentalmente el artículo 1908 del Código Civil. A esta regulación se puede añadir la tributaria (tasa por vertidos, depuración de aguas, etc.).

En el ámbito administrativo, de especial importancia es la Ley 26/2007, de 23 de octubre, de responsabilidad medioambiental que transpone al ordenamiento español la Directiva 2004/35/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de abril de 2004, y tiene por objeto establecer un régimen de responsabilidad administrativa para la prevención, evitación y reparación de los daños medioambientales, basado en los principios de prevención y de que "quien contamina, paga".

También hay que hacer referencia a la Ley 27/2006, de 18 de julio, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente (incorpora las Directivas 2003/4/CE y 2003/35/CE). Se trata de una ley que garantiza la difusión y puesta a disposición del público de la información ambiental, de manera paulatina y con el grado de amplitud, de sistemática y de tecnología lo más amplia posible. Pero más en concreto tiene por objeto regular los derechos de acceso a la información ambiental que obre en poder de las autoridades públicas o en el de otros sujetos que la posean en su nombre. También regula el derecho a participar en los procedimientos para la toma de decisiones sobre asuntos que incidan directa o indirectamente en el medio ambiente, y cuya elaboración o aprobación corresponda a las Administraciones Públicas y, por último, regula el derecho a instar la revisión administrativa y judicial de los actos y omisiones imputables a cualquiera de las autoridades públicas que supongan vulneraciones de la normativa medioambiental.

En el ámbito de la obra tanto pública como privada, hay que hacer referencia a la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental. Por último, la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible, ha introducido una serie de medidas relativas a distintos ámbitos de la sostenibilidad ambiental como es el caso del modelo energético, la reducción de emisiones, el transporte y la movilidad sostenible, la rehabilitación y la vivienda.

En este sentido en cuanto a la sostenibilidad del modelo energético se recogen los principios de garantía de la seguridad del suministro, eficiencia económica y respeto al medio ambiente y los objetivos nacionales para 2020 sobre ahorro, eficiencia energética y sobre utilización de energías renovables, todo en la línea deducible de la normativa de la Unión Europea.

En cuanto a la reducción de gases de efecto invernadero, impulsa las actuaciones para cumplir la parte del objetivo asumido por España respecto de la Unión Europea y se impulsa en el sector del transporte su eficiencia económica y medioambiental. Otro tanto ocurre con la planificación y gestión eficiente de las infraestructuras y servicios del transporte, incorporando como objetivos la promoción de la competitividad, la cohesión territorial y la movilidad sostenible y las prioridades de la planificación estatal en la materia, que se centran especialmente en el desarrollo del transporte ferroviario.