Moción (Derecho parlamentario)

Las mociones en el debate

Referida a los debates parlamentarios la moción de cierre constituye un instrumento para solicitar la conclusión de una discusión. Se prevé, por ejemplo, en el artículo 76 del Reglamento del Congreso de los Diputados y permite a la Presidencia acordar el cierre de una discusión, de acuerdo con la Mesa, cuando estimase que un asunto está suficientemente debatido.

Por su parte el Reglamento del Senado prevé también tales mociones de cierre en sus artículos 174 c) y 181. Así, la moción encaminada a que concluya una deliberación y, en su caso, se someta a votación la cuestión debatida podrá ser presentada en cualquier debate, debiendo formularse a la Presidencia con el apoyo de un grupo parlamentario o de veinticinco Senadores en el Pleno o de diez en las Comisiones.

Asimismo, el Reglamento del Senado prevé las llamadas mociones incidentales (artículos 174. b) y 180). Podrán surgir en el curso de cualquier debate con el fin de resolver un incidente o señalar el trámite procedente en una determinada cuestión. Deberán tener relación directa con los asuntos que se discuten.

Mociones resolutivas

Desde otra perspectiva, las mociones constituyen iniciativas parlamentarias a través de las cuales las Cámaras expresan una manifestación de voluntad o aspiración de las mismas para que el Gobierno actúe en un determinado sentido, recomendándole o instándole a desarrollar una política determinada o adoptar medidas concretas.

El artículo 111.2 de la Constitución Española prevé la posibilidad de su presentación cuando señala que "toda interpelación podrá dar lugar a una moción en la que la Cámara manifieste su opinión".

Se trata de las mociones consecuencia del debate de una interpelación previa cuya regulación desarrolla el Reglamento del Congreso de los Diputados en su artículo 184 al señalar que el grupo parlamentario interpelante o aquel al que pertenezca el firmante de la interpelación, deberá presentar la moción en el día siguiente al de la sustanciación de aquélla ante el Pleno.

La moción, una vez admitida por la Mesa, se incluirá en el orden del día de la siguiente sesión plenaria, pudiendo presentarse enmiendas hasta seis horas antes del comienzo de la misma. La Mesa de la Cámara admitirá la moción si es congruente con la interpelación.

Dicho precepto establece que el debate y la votación de las mociones se realizará de acuerdo con lo establecido para las proposiciones no de ley, iniciativa en esencia idéntica a las mociones, salvedad hecha de la necesidad de que éstas se vinculen en el Congreso de los Diputados a una interpelación previa. Tal debate se desarrolla en el artículo 195 del Reglamento del Congreso de los Diputados, conforme al cual se prevé la intervención del grupo parlamentario autor de la iniciativa, a continuación la de los grupos enmendantes y, finalmente, la de los que no lo hubieren hecho con anterioridad para fijar su posición. Concluido el debate se someterá a votación el texto de la moción junto con las enmiendas aceptadas por el autor de aquélla.

El concepto de moción se reserva en el Congreso de los Diputados para aquellas iniciativas que puedan derivar de cada interpelación, a opción de su autor, si bien en la práctica es muy rara la ocasión en que no se presenta una moción tras debatir la interpelación previa.

El Reglamento del Senado, sin embargo, no utiliza el término Proposición no de ley, sino que emplea únicamente el de moción para abarcar ambas iniciativas (artículo 174 Reglamento del Senado).

Así, junto a las mociones incidentales y de cierre que señalábamos anteriormente, las mociones en el Senado pueden tener las siguientes finalidades:

• - Que el Gobierno formule una declaración sobre algún tema o remita a las Cortes un proyecto de ley regulando una materia de la competencia de aquellas.
• - Que la Cámara delibere y se pronuncie sobre algún tema o remita a las Cortes un proyecto de ley regulando una materia de la competencia de aquellas.

Tales iniciativas podrán ser presentadas por una Comisión, un grupo parlamentario o un mínimo de diez Senadores. Sus requisitos, debate y efectos se regulan en los artículos 175 a 179 del Reglamento del Senado y en la Norma supletoria de la Presidencia del Senado sobre tramitación de las mociones, de 30 de noviembre de 1993 (Boletín Oficial de las Cortes Generales, Sección Senado, Serie I, núm. 52, de 7 de diciembre de 1993) modificada en sucesivas ocasiones. La última modificación ha sido publicada en el Boletín Oficial de las Cortes Generales, Senado, con fecha de 29 de junio de 2017 y hace referencia al plazo establecido supletoriamente para la presentación de enmiendas a las mociones que se sustancian en las Comisiones. Se modifica dicho plazo con el objeto de posibilitar el conocimiento previo de dichas enmiendas con tiempo suficiente para permitir que el debate de las mociones se realice con las debidas garantías para todos los intervinientes en el mismo.

A su vez, el artículo 173.2 del Reglamento del Senado prevé la posibilidad de presentar mociones consecuencia del debate de una interpelación previa, existiendo igualmente una Norma supletoria de la Presidencia del Senado sobre tramitación de las mismas, de 30 de noviembre de 1993 (Boletín Oficial de las Cortes Generales, Sección Senado, Serie I, núm. 52, de 7 de diciembre de 1993) modificada también en sucesivas ocasiones.

Mociones y responsabilidad política

Las mociones tal y como las hemos analizado, no son ius cogens, aunque tienen fuerza moral respecto al Gobierno y pueden tener consecuencias políticas y, en definitiva, ante el electorado, pero no llevan aparejada una sanción jurídica.

El propio Tribunal Constitucional ha señalado que las mociones carecen de efectos jurídicos vinculantes y que son manifestación de la función de control y dirección. Así, en su Sentencia 180/1991, señala que "Las mociones que cada una de ellas por separado puedan aprobar, manifestando su posición respecto de cualquier asunto de interés general, revisten una indudable auctoritas; y su incumplimiento por parte del Ejecutivo puede desencadenar la exigencia de las responsabilidades políticas previstas, con carácter general, en el Título V de la Constitución. Pero, como pone de relieve su denominación tradicional de proposiciones no de Ley, y como indica expresamente el artículo 174 del Reglamento del Senado, tales mociones plasman, previa deliberación, el pronunciamiento de la Cámara sobre textos de carácter no legislativo"

En el sistema constitucional español existe no obstante la figura de la moción de censura, que sí constituye un cauce para exigir la responsabilidad política al Gobierno.

Su regulación se establece en los artículos 113 y 114 de la Constitución Española y 175 a 179 del Reglamento del Congreso de los Diputados, configurándola como una "moción de censura constructiva", pues su formulación, que habrá de proponerse al menos por la décima parte de los miembros del Congreso de los Diputados, habrá de incluir un candidato a la Presidencia del Gobierno. Así, si se aprueba, el Gobierno presentará su dimisión al Rey y el candidato incluido en aquélla se entenderá investido de la confianza de la Cámara y el Rey le nombrará Presidente del Gobierno.

Se trata por tanto de una figura extraordinaria del control parlamentario que permite exigir la responsabilidad política del Gobierno, apartándole del mismo, aunando en un mismo trámite la censura de un gobierno y la investidura de un nuevo Presidente.

La Constitución limita al Gobierno en su conjunto la condición de posible destinatario del ejercicio por el Congreso de los Diputados de su potestad de exigencia de responsabilidad política y además ello ha de hacerse mediante la aprobación de una moción de censura (o cuestión de confianza si la iniciativa partiera del propio Presidente del Gobierno). No obstante, existe un debate doctrinal en cuanto a la admisibilidad de las mociones de reprobación de los Ministros individualmente considerados.

Para unos, la aprobación de una moción de reprobación no genera, ciertamente, en el Ministro reprobado el deber jurídico formal de presentar su dimisión, pero políticamente parece inaceptable que no lo haga.

En todo caso, no son admisibles las mociones de reprobación del Presidente del Gobierno o del Gobierno en su conjunto, pues su responsabilidad política sólo puede exigirse a través de una moción de censura que cumpla los requisitos fijados por el artículo 113 de la Constitución.

Para otros, aunque los Ministros no respondan individualmente ante el Congreso de los Diputados, ello no impide que la Cámara pueda expresar su valoración política de la actividad de aquéllos en términos muy amplios, comprensivos incluso de la reprobación general de su gestión.

Por ello, en la medida en que las mociones, proposiciones no de ley o resoluciones en las que se manifieste esa valoración no constituyen instrumentos de exigencia de responsabilidad política, nada impediría su admisión a trámite, pues su efecto sería meramente moral, social o político, pero no tendría efectos jurídicos.

En la práctica parlamentaria se vienen admitiendo a trámite las reprobaciones de los Ministros a título individual, inadmitiéndose la reprobación del Presidente del Gobierno o de éste en su conjunto, por existir otros cauces constitucionales para su sustanciación.

Se señala como justificación de tal criterio que, en el marco del parlamentarismo racionalizado diseñado por nuestra Constitución, se configura en torno a la figura del Presidente del Gobierno un especial régimen de planteamiento de la confianza de la Cámara, del que forma parte el mecanismo de la moción de censura, en virtud del cual los usos y costumbres han decantado la aceptación de las mociones de reprobación de los Ministros individualmente considerados, sin alcanzar al Presidente del Gobierno.

Así, fue inadmitida a trámite una propuesta de resolución presentada con ocasión del debate de política general sobre el estado de la Nación que llevaba por título "Reprobación global del Gobierno de la Nación", por no adecuarse al cauce constitucionalmente previsto al efecto, en la medida en que la vía para exigir la responsabilidad política del Gobierno en su conjunto es, como respecto a su Presidente, la moción de censura constitucionalmente prevista.

De otra parte, las mociones de reprobación respecto a la actuación de los Ministros individualmente considerados no se presentan como tales, sino que suelen constituir un apartado de la parte dispositiva de una moción consecuencia de interpelación o de una proposición no de ley, en la que, por las circunstancias que se exponen en la misma iniciativa se "reprueba la actuación del Ministro" correspondiente.

Curiosamente, esta misma vía se ha utilizado en un par de ocasiones para "reprobar" la actuación de la Presidencia de la Cámara, cuando se discrepaba de su actuación (Boletín Oficial de las Cortes Generales, Congreso de los Diputados, Serie D, núm. 647, de 29 de diciembre de 2003. Boletín Oficial de las Cortes Generales, Congreso de los Diputados, Serie D, núm. 389, de 19 de mayo de 2006).

Asimismo, y al amparo de lo dispuesto en el artículo 5.2 de la Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril, del Defensor del Pueblo, fue presentada una propuesta de reprobación y cese del Defensor del Pueblo en la VIII Legislatura, rechazada por la Comisión Mixta de Relaciones con dicha Institución (Diario de Sesiones, Cortes Generales, núm. 84, de 14 de febrero de 2007).

Addenda de actualización

La reforma del Reglamento del Senado aprobada el 21 de julio de 2010 regula el uso de las lenguas oficiales en las Comunidades Autónomas en la actividad de la Cámara Alta y, en concreto, permite que el debate de las mociones ante el Pleno, los Senadores pueden utilizar cualquiera de esas lenguas oficiales en alguna Comunidad Autónoma (artículo 84.5).