¿Cómo ejerce el poder legislativo la función de control sobre el ejecutivo?
La función parlamentaria de control se ejerce a través de instrumentos muy diversos, hasta el punto de que es difícil encontrar una iniciativa parlamentaria que no conlleve, en mayor o menor grado, el ejercicio de tal función. Ahora bien, no todos los mecanismos de control tienen el mismo alcance.
La existencia de responsabilidad política del poder ejecutivo ante el poder legislativo, es un rasgo diferenciador de la forma de gobierno parlamentaria, frente a los sistemas presidencialistas que se caracterizan por la independencia de ambos poderes entre sí, sin perjuicio de las relaciones y controles recíprocos que puedan mantener.
La razón de ser de la responsabilidad política es la necesidad de sancionar el control parlamentario.
En el caso español, cuestión de confianza y moción de censura constituyen los excepcionales instrumentos de control parlamentario, de control extraordinario, a través de los cuales se encauza la exigencia de la responsabilidad política del gobierno en sentido estricto, es decir, son los dos instrumentos de control cuya aprobación surte efectos jurídicos de forma automática, a saber, el apartamiento del gobierno.
Los restantes medios de control no sirven, a la inversa, para exigir responsabilidad política en sentido estricto, sin perjuicio de los efectos sociológicos o políticos que su aprobación pueda producir en el electorado o en el propio gobierno.
¿Quién tiene la competencia para presentarla?
Al igual que ocurre con la cuestión de confianza, se otorga al Congreso la competencia para ejercer esta iniciativa. Ello es coherente con el sistema de investidura establecido en la Constitución Española (artículo 99 CE) que se realiza ante la Cámara Baja, ante la que el Gobierno responde solidariamente de su gestión política (artículo 108 CE).
Ha de ser propuesta al menos por la décima parte de los miembros del Congreso de los Diputados, es decir, 35 Diputados, representación con la que, en la práctica, tradicionalmente, solo venía contando el grupo mayoritario de la oposición.
¿Qué implica el carácter constructivo de la moción de censura?
- • Al tratarse de una moción de censura constructiva ha de incluir un candidato a la Presidencia del Gobierno que haya aceptado la candidatura y ha de presentarse en escrito motivado. No exige la norma que el candidato haya de ser miembro de la Cámara, como tampoco se exige con carácter general para la investidura ordinaria.
- • Corresponde a la Mesa de la Cámara decidir sobre su admisión a trámite, posterior notificación al Presidente del Gobierno y portavoces de los grupos parlamentarios (artículos 175 y 176 Reglamento del Congreso de los Diputados de 10 de febrero de 1982). Si la moción prospera el Gobierno presentará su dimisión al Rey y el candidato incluido se entenderá investido de la confianza de la Cámara y será nombrado Presidente del Gobierno por el Rey (artículo 114 Constitución española y artículo 178 Reglamento del Congreso de los Diputados).
- • Se requiere mayoría absoluta para su aprobación, mientras que en la votación de investidura bastaría, en la segunda votación, con que el candidato obtuviese una mayoría simple. La mayoría absoluta habrá de computarse sobre el número de aquéllos que, reglamentariamente, hayan adquirido la condición plena de Diputados.
Paralelamente, el candidato propuesto en la moción será nombrado de forma automática, sin el trámite de consultas regias propio de la investidura.
Consecuencia de esta moción es la adopción de dos acuerdos en un mismo acto: censura al gobierno constituido e investidura del candidato a la Presidencia del Gobierno.
Es irrelevante que los que apoyen la moción, o una parte de éstos, pretendan más bien cesar al Gobierno de turno que investir al candidato alternativo. La moción de censura constructiva une de forma indisociable ambos efectos: "destrucción" y "construcción".
¿Cuándo es posible presentar mociones alternativas?
La Constitución prevé un "periodo de enfriamiento", de forma que la moción de censura no podrá ser votada hasta pasados 5 días desde su presentación, periodo que invita a la reflexión sobre tan trascendental cuestión.
Sin embargo, lo que constituye una novedad es la posibilidad de presentar "mociones alternativas". Ello supone la posibilidad de presentar mociones con distintos candidatos a la jefatura del Gobierno. Tal presentación deberá producirse dentro de los 2 días siguientes a la presentación de la moción inicial, según establece el artículo 176.2 del Reglamento del Congreso de los Diputados, y tendrán que reunir los mismos requisitos que ésta. En la práctica no se ha hecho hasta la fecha uso de esta posibilidad.
¿Cómo se realizan el debate y la votación?
El debate de la censura se iniciará por la defensa de la moción que, sin limitación de tiempo, efectúe uno de los diputados firmantes de la misma (art. 177 del Reglamento del Congreso de los Diputados).
Seguidamente y también sin límite de tiempo, podrá intervenir el candidato propuesto para exponer, como si de un debate de investidura se tratase, el programa político del gobierno que pretende formar. También al igual que en el debate previsto para la investidura "ordinaria", tras la interrupción decretada por la Presidencia, podrá intervenir un representante de cada uno de los grupos parlamentarios por un tiempo de treinta minutos. Cabrá también un turno de réplica de diez minutos.
La votación de la moción se llevará a cabo a la hora previamente anunciada por la Presidencia y, en todo caso, transcurridos 5 días desde su presentación en el Registro.
La votación será "pública por llamamiento", conforme a lo establecido en el artículo 85 del Reglamento del Congreso de los Diputados con carácter preceptivo, también para la investidura y la cuestión de confianza.
En caso de haberse presentado mociones alternativas, el artículo 177.3 del Reglamento del Congreso de los Diputados prevé que el Presidente de la Cámara, oída la Junta de Portavoces, pueda acordar el debate conjunto de todas las mociones, pero serán votadas separadamente, por orden de su presentación.
Si se aprueba una moción de censura, no se someterán a votación las restantes que se hubieren presentado.
¿Se pueden presentar mociones sucesivas?
La Constitución añade una especie de "cláusula de castigo", al establecer que ninguno de los signatarios de una moción de censura rechazada podrá firmar otra durante el mismo periodo de sesiones, intentando evitar la reiteración gratuita en breve plazo de mociones injustificadas.
No obstante, esta típica cláusula del parlamentarismo racionalizado tiene escaso alcance, pues transcurrido el periodo de sesiones y, por tanto, varias veces en el curso de la misma legislatura, los mismos signatarios podrán presentar sucesivas mociones. Ahora bien, también es cierto que el desgaste político que reiteradas derrotas supondrían para los autores de las mociones, serán sin duda la técnica más disuasoria de su presentación.
Por otra parte, el artículo 179 del Reglamento del Congreso de los Diputados concreta que la moción presentada en periodo entre sesiones se imputará, a estos efectos, al siguiente periodo de sesiones. Ahora bien, como señala Santaolalla López, esta imputación debe entenderse a los solos efectos de consumir el cupo previsto en el apartado 4 del artículo 113 de la Constitución Española, pero no puede impedir la presentación de una moción de censura fuera de los periodos de sesiones, siempre que se cumplan los requisitos de legitimación necesarios para la convocatoria de una sesión extraordinaria del Pleno de la Cámara.
¿Cuántas mociones de censura se han presentado en España?
En la práctica la moción de censura se ha planteado en nuestro país en seis ocasiones.
La primera se presentó en 1980, contra el Presidente Adolfo Suárez, del partido político UCD, el candidato que se proponía entonces era D. Felipe González, del PSOE (Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados, de 28, 29 y 30 de mayo de 1980).
La segunda tuvo lugar en 1987, contra el Presidente González, incluyendo como candidato al Sr. Hernández Mancha, del partido AP, aunque no era miembro de la Cámara (Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados, de 26, 27 y 30 de marzo de 1987).
Con independencia del desgaste político que de hecho lograsen producir sobre el Presidente del Gobierno objeto de la moción, ambas fueron rechazadas. Ahora bien, frente a los 184 votos que el Presidente Suárez consiguió en su investidura tras las elecciones del 1 de marzo de 1979, solo obtuvo 166 contrarios a la censura presentada, de manera que el Gobierno quedaba en franca minoría aunque no fuera derribado. Posteriormente presentaría ese mismo año una cuestión de confianza en la que recuperó el respaldo de 180 votos.
La moción de censura contra el Presidente González supuso de hecho el desgaste del candidato alternativo, al obtener 66 votos a favor y 195 en contra.
La tercera tuvo lugar en 2017, contra el Presidente Mariano Rajoy, presentada por Unidos Podemos con Pablo Iglesias como candidato. Al igual que las dos primeras, la moción de censura fue rechazada con 170 votos en contra, 82 votos a favor y 97 abstenciones.
La cuarta tuvo lugar en mayo de 2018, de nuevo contra el Presidente Mariano Rajoy, impulsada por el PSOE incluyendo como candidato a Pedro Sánchez. A diferencia de las anteriores, dicha moción de censura, por primera vez en España desde su instauración por la CE de 1978, prosperó con 180 votos a favor, 169 en contra y una abstención, de los 350 diputados que tiene el Congreso.
La quinta moción de censura presentada en España se produjo en octubre de 2020. La presentó VOX contra el Gobierno de coalición PSOE-Unidas Podemos, pero no consiguió el respaldo necesario y el resultado fue 52 votos a favor y 298 en contra.
La sexta, y por ahora última, se presentó también por VOX contra el mismo Gobierno de coalición en marzo de 2023, pero tampoco contó con la mayoría necesaria, obteniendo solo 53 votos a favor. Por primera vez una moción de censura fue defendida por un economista independiente como candidato a presidente del Gobierno, Ramón Tamames, no adscrito al partido político que ejerció la iniciativa.
Recuerde que...
- • Es un mecanismo por el cual el poder ejecutivo (Gobierno) se sujeta al control del poder legislativo (Parlamento).
- • La moción de censura en España es constructiva: debe presentarse de manera simultánea un candidato alternativo a la Presidencia del Gobierno.
- • Debe ser presentada por un 10% de los diputados y aprobada por mayoría absoluta.
- • En España se han presentado desde 1980 seis mociones de censura.