Normas de aplicación directa y estándares urbanísticos

¿Qué son las normas de aplicación directa y estándares urbanísticos?

Las normas de aplicación directa y los estándares pueden definirse como los recursos que se reserva el legislador para asegurar un nivel de calidad en el sistema urbanístico y de ciudades y conseguir el disfrute de una vivienda digna y adecuada.

Partiendo de este núcleo común, pueden establecerse tres grupos de normas y estándares urbanísticos establecidos por las normas estatales y autonómicas ajenas al planeamiento territorial y urbanístico:

• a) Normas de aplicación directa imperativas: son disposiciones de rango legal y reglamentario que se aplican con carácter necesario o imperativo, exista o no planeamiento territorial o urbanístico. Vinculan, por tanto, a la Administración con competencias en la materia y al operador urbanístico (público o privado, sea propietario de suelo o ejerza la iniciativa privada en actuaciones urbanísticas).
• b) Normas reguladoras de estándares urbanísticos: son previsiones legales (establecidas en las disposiciones legales y reglamentarias) dirigidas al planificador territorial y, principalmente, al urbanístico. Por consiguiente, no van directamente dirigidas a la ciudadanía, a la iniciativa privada o a la propiedad del suelo, sino encaminadas a la Administración o Administraciones actuantes en la formulación y aprobación de los instrumentos de planeamiento.
• c) Normas legales supletorias ante la inexistencia de planeamiento urbanístico general: son disposiciones legales que operan ante la inexistencia de planeamiento general (Plan General de Ordenación Urbana o las distintas denominaciones conferidas en las normas autonómicas, Normas Complementarias y Subsidiarias, donde existan).

De todas formas, los términos apuntados ofrecen un alto grado de polivalencia, por cuanto si bien parten de una fuente común -la normativa estatal urbanística dictada con anterioridad a la sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997, de 20 de marzo-, en la actualidad, a través de su recepción en el derecho autonómico, muestran perfiles cada vez más disgregados. Además, el tratamiento doctrinal en la materia también resulta muy dispar y, en algunos casos, figuras que aparecen como normas de aplicación directa, son consideradas como estándares y a la inversa.

Con carácter general, el sistema de fuentes jurídico en materia de urbanismo instaurado a partir de la Ley de Suelo de 1956, obedecía a una necesaria colaboración entre la normativa heterónoma local (aprobada entonces por el Estado), y complementada en cada municipio por las normas de planeamiento locales. Esto es, las leyes y reglamentos estatales (y después autonómicos) se remitían al planeamiento territorial y urbanístico para articular en cada territorio y municipio el sistema normativo aplacible en materia de urbanismo.

En un principio, con la Ley de Suelo de 1956, esta relación se basaba en una mera remisión de la legislación estatal a la local conformada por el planeamiento urbanístico, sin prácticamente requisito o condicionante alguno.

Es en la reforma de la Ley de Suelo efectuada por la ley de 2 de mayo de 1975, y en el subsiguiente Texto Refundido de 9 de abril de 1976, donde se incorpora con más amplitud la importante novedad de los estándares, reiterándose, por lo demás, las normas de aplicación directa contenidas en la Ley de Suelo de 1956, con alguna ligera ampliación.

¿Qué son las normas de aplicación directa imperativas?

Como se ha expresado anteriormente, son disposiciones de rango legal y reglamentario que se aplican con carácter necesario o imperativo, exista o no planeamiento territorial o urbanístico. Vinculan, por tanto, a la Administración con competencias en la materia y al operador urbanístico (público o privado, sea propietario de suelo o ejerza la iniciativa privada en actuaciones urbanísticas). Por consiguiente, resulta evidente que el planificador se encuentra limitado por las mismas, aunque su dictado persigue una aplicación directa e imperativa, con independencia del planeamiento.

Prohibición de construcciones y usos urbanísticos próximos a bienes de dominio público con regulación especial

a) Vías de comunicación: no pueden erigirse construcciones en lugares próximos a vías de comunicación, sino de conformidad con la normativa urbanística y sectorial de carreteras, tanto estatal como autonómica.

Esta norma tiene su origen en el artículo 72 del Texto Refundido de 1976. En lo que respecta a la red de carreteras del Estado, resulta de aplicación el artículo 25 de la Ley 37/2015, de 29 de septiembre, de carreteras, que establece una línea límite de edificación situada a 50 metros en autopistas y autovías y a 25 metros en carreteras convencionales y carreteras multicarril, medidos horizontal y perpendicularmente a partir de la arista exterior de la calzada más próxima.

Dicha normativa deberá ser completada por la legislación de carreteras propia de cada Comunidad Autónoma.

b) Bienes de dominio público hidráulico: Las márgenes de las riberas de los cauces públicos están sujetas, en toda su extensión longitudinal:

• 1º A una zona de servidumbre de cinco metros de anchura, para uso público que se regulará reglamentariamente.
• 2º A una zona de policía de 100 metros de anchura en la que se condicionará el uso del suelo y las actividades que se desarrollen.

El Texto Refundido de la Ley estatal de Suelo aprobado por Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre considera suelo en situación básica de rural a los terrenos preservados de su transformación mediante la urbanización, entre otros, por quedar sujetos a tal protección conforme a la ordenación territorial y urbanística por tener riesgos naturales o tecnológicos, incluidos los de inundación. Además, el informe de sostenibilidad ambiental de los instrumentos de ordenación de actuaciones de urbanización deberá incluir un mapa de riesgos naturales del ámbito objeto de ordenación (artículo 15.2 de dicha norma).

c) Costas: La Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, determina una serie de servidumbres y limitaciones que recaen sobre los terrenos contiguos a la ribera del mar por razón de protección del dominio público marítimo-terrestre. Así, en los artículos 23 y siguientes se establece las siguientes, que afectan a la ordenación urbanística de los municipios costeros:

• 1º Servidumbre detránsito: recae sobre una franja de 6 metros medidos tierra adentro desde el límite interior de la ribera del mar;
• 2º Servidumbrede protección: recae con carácter general sobre una zona de 100 metros medidos tierra adentro desde el límite interior de la ribera del mar.

  Se prohíbe en esta zona de servidumbre, a tenor del artículo 25 de la Ley de Costas, entre otros, las edificaciones destinadas a residencia o habitación.

• 3º Servidumbre de acceso público y gratuito al mar: recaerá sobre los terrenos colindantes o contiguos al dominio público marítimo-terrestre en la longitud y anchura que demanden la naturaleza y finalidad del acceso, consistente en asegurar el uso público del dominio público. Para la efectiva materialización de esta servidumbre se impone que los planes de ordenación del territorio y los urbanísticos del litoral establezcan, salvo en los espacios calificados de especial protección, suficientes accesos al mar y aparcamientos fuera del dominio público marítimo-terrestre. A estos efectos, en las zonas urbanas y urbanizables el planeamiento debe prever accesos de tráfico rodado al menos cada 500 metros y los accesos peatonales al menos cada 200 metros.
• 4º Zona de influencia: la determinación de la anchura de la misma se remite a los instrumentos de ordenación territorial y urbanística correspondientes, con un mínimo de 500 metros a partir del límite interior de la ribera del mar. Se exige que en esta zona tales instrumentos observen los siguientes criterios sustantivos de ordenación:
  • • En tramos con playa y con acceso de tráfico rodado, habrán de preverse reservas de suelo para aparcamientos de vehículos en cuantía suficiente para garantizar su estacionamiento fuera de la servidumbre de tránsito.
  • • Las construcciones habrán de adaptarse a lo establecido en la legislación urbanística. Se deberá evitar la formación de pantallas arquitectónicas o acumulación de volúmenes, por lo que la densidad de edificación en la zona no puede ser superior a la media del suelo urbanizable programado, delimitado o susceptible de pasar a ser urbanizado en el término municipal.

Adaptación de las construcciones al ambiente urbano y rural

Con arreglo a los artículos 73 del Texto Refundido de 1976 y 98 del Reglamento estatal de Planeamiento urbanístico -de aplicación supletoria-, y artículo 10.2 del Texto Refundido de la Ley de Suelo de 2008, las instalaciones, construcciones y edificaciones habrán de adaptarse, en lo básico, al ambiente en que estuvieran situadas, y a tal efecto, en los lugares de paisaje abierto y natural, sea rural o marítimo, o en las perspectivas que ofrezcan los conjuntos urbanos de características histórico-artísticas, típicos o tradicionales, y en las inmediaciones de las carreteras y caminos de trayecto pintoresco, no se permitirá que la situación, masa, altura de los edificios, muros y cierres, o la instalación de otros elementos, limite el campo visual para contemplar las bellezas naturales, rompa la armonía del paisaje o desfigure la perspectiva propia del mismo.

Prohibiciones y limitaciones de uso impuestas por la legislación sectorial

Por la Ley 10/2006, de 28 de abril, se ha introducido una modificación de la Ley de Montes, (artículo 50 de la Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de Montes) estableciéndose con carácter general la prohibición de cambiar durante treinta años el uso forestal que tuvieren los terrenos incendiados, prohibición que las Comunidades Autónomas pueden, sin embargo, excepcionar siempre que el cambio de uso estuviere previsto con anterioridad en un instrumento de planeamiento ya aprobado o pendiente de aprobación si en este último caso hubiere sido objeto de evaluación ambiental favorable o hubiese superado el trámite de información pública (en este sentido, disposición adicional sexta del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana).

¿Qué son los estándares urbanísticos?

Operan en una doble dirección: en unos casos el estándar opera como un máximo (como ocurre con la densidad máxima de viviendas) y, en otros, actúa como mínimo legal o plataforma de mínimos (porcentaje mínimo de viviendas de protección pública y reserva de terrenos para uso dotacional).

Se pueden establecer dos grandes grupos: estándares que afectan a reservas de terrenos para el establecimiento de usos dotacionales y los estándares que afectan a aprovechamientos lucrativos o parcelas con edificabilidad, para determinar la densidad máxima de construcción y porcentaje mínimo de viviendas de protección pública.

Reservas de terrenos para usos dotacionales

Desde la normativa estatal de régimen de suelo y ordenación urbana de 1976, el derecho urbanístico establece la obligatoriedad de reservar espacios para usos dotacionales, por consiguiente, ajenos al aprovechamiento urbanístico lucrativo. Hoy día, para un adecuado conocimiento de esta reserva de espacio para uso dotacional, debe atenderse al derecho urbanístico dictado por cada Comunidad Autónoma, sin perjuicio de la aplicación supletoria de la legislación estatal (artículos 12 y 13 del Texto Refundido de 1976, siendo complementados en el articulado del Reglamento de Planeamiento Urbanístico y en un Anexo al mismo).

• a) Reservas de terrenos para uso dotacional de espacios libres: tanto la normativa estatal como la autonómica imponen para el planificador, la obligada reserva de terrenos para el sistema de espacios libres, que comprende las zonas verdes o jardines, parques y áreas de ocio. Con carácter general la normativa urbanística (con precedente en la estatal y hoy supletoria), recogen estas reservas o estándares dentro de las determinaciones del planeamiento.

  En lo que respecta a los Planes Generales, el derecho supletorio estatal (artículo 12 del Texto Refundido de 1976), obliga a incluir entre las determinaciones de carácter general los espacios libres destinados a parques públicos y zonas verdes en proporción no inferior a cinco metros cuadrados por habitante. A continuación regula dicho precepto las determinaciones para cada clase de suelo. En lo que atiene al suelo urbano, se establece el deber de prever las dotaciones necesarias para parques y jardines públicos y zonas deportivas de recreo y expansión, entre otros, sin establecer un porcentaje mínimo, derivado de que en suelo clasificado como urbano el legislador es consciente de realizar actuaciones de dotación sobre terrenos que cuentan con servicios urbanos y parcelas en mayor o menor medida ajustadas al planeamiento, que pueden contener edificaciones.

  La legislación urbanística muestra mayor rigor al suelo en situación básica de rural para el que se permite su pase a urbanizado a través de una actuación de transformación urbanística (suelo urbanizable y urbano no consolidado, con arreglo a las clases y categorías de suelo autonómicas), exigiendo la normativa estatal supletoria la dotación de parques y jardines, zonas deportivas y de recreo y expansión en proporción adecuada a las necesidades colectivas y en ningún caso menor del 10 por ciento de la superficie total ordenada, cualquiera que sea su destino, y de 18 metros cuadrados por vivienda o por cada 100 metros cuadrados de edificación residencial (sin perjuicio de las zonas verdes y espacios libres que al servicio de la ciudad entera está obligado a reservar el Plan General).

• b) Reservas de terrenos para uso dotacional de equipamientos comunitarios de servicios públicos y sociales: como ocurre en el caso anterior, la normativa estatal supletoria y la autonómica establecen como determinaciones de los planes (general y parciales), reservas de terrenos para equipamientos comunitarios de servicios públicos y sociales.
• c) Previsión de aparcamientos: en lo que respecta a aparcamientos, se exige en la normativa estatal supletoria una previsión mínima de una plaza por cada 100 metros cuadrados de edificación.

Estándares de vivienda: densidad máxima y reserva de viviendas de protección pública

a) Densidad máxima de construcción o viviendas y usos en zona residencial: Al contrario de lo que ocurre con la reserva de terrenos para uso dotacional y previsión de aparcamientos, que opera el estándar como mínimo que puede ser superado por el planificador urbanístico, en lo que respecta al estándar de viviendas, la legislación urbanística ofrece un máximo de densidad. Así, en mención a lo que a tal efecto dispone el derecho supletorio estatal, el artículo 75 del Texto Refundido de 1976 establece el límite máximo de densidad e vivienda, en 75 viviendas por hectárea, salvo que en casos excepcionales se autorice su ampliación a 100.

b) Reserva de terrenos para construcción de viviendas de protección pública: También el Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana ha establecido un estándar de obligado cumplimiento en todo el territorio estatal, en lo que respecta a la reserva de terrenos, dentro del máximo de densidad de vivienda que esté previsto en la normativa urbanística, para la construcción de viviendas de protección pública.

En su artículo 20 establece los criterios básicos para la utilización del suelo, regulando una serie de mandatos para las Administraciones Públicas, entre el que se encuentra el de destinar suelo adecuado y suficiente para usos productivos y para uso residencial, con reserva en todo caso de una parte proporcionada a vivienda sujeta a un régimen de protección pública que, al menos, permita establecer su precio máximo en venta, alquiler u otras formas de acceso a la vivienda, como el derecho de superficie o la concesión administrativa.

Esta reserva será determinada por la legislación sobre ordenación territorial y urbanística o, de conformidad con ella, por los instrumentos de ordenación y, como mínimo, comprenderá los terrenos necesarios para realizar el 30 por ciento de la edificabilidad residencial prevista por la ordenación urbanística en el suelo rural que vaya a ser incluido en actuaciones de nueva urbanización y el 10 por ciento en el suelo urbanizado que deba someterse a actuaciones de reforma o renovación de la urbanización.

No obstante, dicha legislación podrá también fijar o permitir excepcionalmente una reserva inferior para determinados Municipios o actuaciones, siempre que, cuando se trate de actuaciones de nueva urbanización, se garantice en el instrumento de ordenación el cumplimiento íntegro de la reserva dentro de su ámbito territorial de aplicación y una distribución de su localización respetuosa con el principio de cohesión social.

¿Qué son las normas legales de aplicación supletoria ante la inexistencia de planeamiento urbanístico general?

Son disposiciones legales que operan ante la inexistencia de planeamiento general (Plan General de Ordenación Urbana o las distintas denominaciones conferidas en las normas autonómicas, Normas Complementarias y Subsidiarias, donde existan).

En lo que respecta a esta figura normativa, encontramos un claro antecedente en la legislación estatal en la previsión de la altura máxima de las edificaciones en ausencia de planeamiento (artículos 74 del Texto Refundido de 1976 y 99 del Reglamento de Planeamiento Urbanístico).

Mientras no exista Plan o Norma urbanística que lo autorice no podrá edificarse con una altura superior a tres plantas medidas en cada punto del terreno, sin perjuicio de las demás limitaciones que sean aplicables, siendo computable a estos efectos la planta baja. Del mismo modo, se incluirán en dicho cómputo las plantas retranqueadas, los áticos y los semisótanos que sobresalgan más de un metro en cualquiera de las rasantes del terreno en contacto con la edificación.

Cuando se trate de solares enclavados en núcleos o manzanas edificados en más de sus dos terceras partes, los Ayuntamientos podrán autorizar alturas que alcancen la media de los edificios ya construidos.