Nulidad de oficio

¿En qué se diferencia de otras figuras afines?

Los actos administrativos y las disposiciones generales, es decir, los reglamentos, pueden ser objeto de revisión por la propia Administración, o como consecuencia de la interposición de los recursos administrativos.

La jurisprudencia, por todas, Sentencia de la Sala 3ª del Tribunal Supremo 13 de noviembre de 2007 (Recurso 7169/05), advierte que la revisión de oficio es "un medio extraordinario de supervisión del actuar administrativo y, como tal, subsidiario de los otros instrumentos ordinarios, de tal forma que si éstos ya se han utilizado sin éxito, bien porque se han rechazado en la forma, como en el fondo, lo que no puede es reabrirse la cuestión tantas veces como quieran los interesados".

A su vez, dentro de la revisión de oficio que se regula en el Título V de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (en adelante, LPACAP) hay que distinguir la revisión de actos y disposiciones nulos de pleno derecho que se regula en el artículo 106 de la LPACAP, de la revisión de los actos anulables que requiere la previa declaración de lesividad regulada en el artículo 107 de la LPACAP. Además, dentro de la revisión de oficio se comprende la revocación de actos administrativos y la rectificación de errores en el artículo 109 de la LPACAP.

Es el artículo 106 de la LPACAP el que regula el procedimiento y los requisitos para proceder de oficio a la revisión de los actos administrativos y disposiciones nulos.

¿Cuáles son los órganos competentes?

En relación con la Administración del Estado, de acuerdo con el artículo 111 de la Ley 39/2015, en el caso del Estado (véase la Sentencia del Tribunal Supremo, Sala 3.ª, de 11 de enero de 2008, recurso 4318/06), podemos distinguir:

• a) El Consejo de Ministros, respecto de sus propios actos y de los dictados por los Ministros.
• b) En la Administración General del Estado: los Ministros, respecto de los actos de los Secretarios de Estado y de los dictados por órganos directivos de su Departamento no dependientes de una Secretaría de Estado, y los Secretarios de Estado, respecto de los actos dictados por los órganos directivos de ellos dependientes.
• c) En los Organismos públicos adscritos a la Administración General del Estado:
  • - Los órganos a los que estén adscritos los Organismos, respecto de los actos dictados por el máximo órgano rector de éstos.
  • - Los máximos órganos rectores de los Organismos, respecto de los actos dictados por los órganos de ellos dependientes.

En cuanto a las Comunidades Autónomas, corresponde al Consejero competente, en su caso, al Consejo de Gobierno.

Por último, de acuerdo con el artículo 110 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases de Régimen Local, corresponderá al Pleno de la Corporación la declaración de nulidad de pleno derecho y la revisión de los actos dictados en vía de gestión tributaria, en los casos y de acuerdo con el procedimiento establecido en los artículos 217 y 218 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria.

En todo caso, ha de precisarse que la revisión de los actos nulos pueden instarla las Administraciones y los interesados, pero tratándose de las disposiciones generales solo pueden solicitarlo las primeras (artículo 106.2 de la LPACAP).

¿Cuál es el objeto de la revisión de oficio?

Constituyen el objeto de la revisión de oficio:

• a) Disposiciones generales en los supuestos previstos en el artículo 47.2 de la LPACAP. Es decir, cuando tales disposiciones (reglamentos) vulneren la Constitución, las leyes u otras disposiciones administrativas de rango superior, las que regulen materias reservadas a la Ley, y las que establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales.
• b) Actos administrativos. Para declarar su nulidad de oficio es preciso que los actos hayan puesto fin a la vía administrativa (conforme al artículo 114 de la LPACAP) o que no hayan sido recurridos en plazo.

La Sentencia del Tribunal Supremo de 13 de junio de 2006 (Recurso 247/2004) advierte que el carácter excepcional del procedimiento de oficio conlleva necesariamente no solo una interpretación restrictiva en su uso sino también la absoluta necesidad de especificar claramente los motivos en que se sustenta la pretensión revisoria. Es decir, que solo puede discutirse la procedencia o improcedencia de la revisión dentro de los estrictos límites del motivo o motivos de revisión que invoque la parte recurrente en su escrito de recurso. Tales motivos son los del artículo 47.1 de la LPACAP.:

• a) Los que lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional.
• b) Los dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o del territorio.
• c) Los que tengan un contenido imposible.
• d) Los que sean constitutivos de infracción penal o se dicten como consecuencia de ésta.
• e) Los dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido o de las normas que contienen las reglas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos colegiados.
• f) Los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición.
• g) Cualquier otro que se establezca expresamente en una disposición con rango legal.

¿Qué plazo tiene la acción de nulidad de oficio y cuál es su procedimiento?

La acción de nulidad de oficio no está sujeta a plazo, aunque el artículo 110 de la LPACAP establece que "las facultades de revisión (...) no podrán ser ejercitadas cuando por prescripción de acciones, por el tiempo transcurrido o por otras circunstancias, su ejercicio resulte contrario a la equidad, a la buena fe, al derecho de los particulares o a las leyes".

El procedimiento para la declaración de nulidad de oficio puede incoarse por acuerdo del órgano competente para acordar la declaración de nulidad por su propia iniciativa o en virtud de orden superior, moción razonada de otros órganos o denuncia (artículo 58 de la LPACAP).

El órgano competente para la revisión de oficio podrá acordar motivadamente la inadmisión a trámite de las solicitudes formuladas por los interesados, sin necesidad de recabar dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo de la Comunidad Autónoma, cuando las mismas no se basen en alguna de las causas de nulidad del artículo 47.1 LPACAP o carezcan manifiestamente de fundamento, así como en el supuesto de que se hubieran desestimado en cuanto al fondo otras solicitudes sustancialmente iguales. Puede verse en este sentido la Sentencia del Tribunal Supremo de 23 de abril de 2007 (Recurso 2378/2002) por apreciación de cosa juzgada. Y la STS 4 de mayo de 2007 (Recurso 6781/03) por haberse desestimado otros recursos sustancialmente iguales.

La resolución que inadmite la solicitud de revisión es recurrible en vía administrativa, al impedir la continuación del procedimiento (artículo 112.1 de la LPACAP) y, posteriormente, en vía contencioso administrativa, de conformidad con el artículo 25.1 de la Ley 29/1998, reguladora de dicha Jurisdicción (LJCA)

En el procedimiento, es también precisa la audiencia a los interesados y el dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma, si lo hubiere. Normalmente, los distintos órganos consultivos autonómicos establecen una relación de disposiciones (incluida la revisión de oficio) en las que es preciso el dictamen. Así sucede por ejemplo, con el Consejo Consultivo de Asturias.

La resolución del procedimiento puede ser:

1. Expresa

La resolución puede declarar la nulidad únicamente si el dictamen del Consejo de Estado es favorable. Ahora bien, esto no significa que siempre que el dictamen sea favorable debe declararse la nulidad. Solo sucede así cuando se trata de actos administrativos, pues el artículo 106.1 LPACAP es preceptivo, al decir que "declararán de oficio la nulidad". Sin embargo, tratándose de disposiciones generales, el artículo 106.2 LPACAP dice que "podrán declarar la nulidad".

La ley prevé además de la declaración de nulidad la posibilidad de establecer, en la misma resolución, las indemnizaciones que proceda reconocer a los interesados, si se dan las circunstancias previstas en los artículos 32.2 y 34.1 de la LRJSP, sin perjuicio de que, tratándose de una disposición, subsistan los actos firmes dictados en aplicación de la misma.

2. Presunta

Si el procedimiento de revisión se hubiera iniciado de oficio, el transcurso del plazo de seis meses desde su inicio sin dictarse resolución producirá la caducidad del mismo.

Si el procedimiento se hubiera iniciado a solicitud de interesado, se podrá entender la misma desestimada por silencio administrativo.

En este último caso, recurrida esa denegación presunta ante los Juzgados o Tribunales del orden contencioso administrativo, y como esa denegación presunta habrá comportado la omisión de trámites esenciales, la sentencia puede estimar el recurso contencioso administrativo, ordenar la nulidad de las actuaciones y su reposición al momento en que se cometió la primera infracción de las normas del procedimiento. Esta solución, que tiene apoyo en la jurisprudencia es, sin embargo, poco satisfactoria porque obliga a reiniciar el procedimiento para obtener una resolución administrativa que se pronuncie de forma expresa sobre la revisión. Otras sentencias, por el contrario, consideran que el Tribunal contencioso debe pronunciarse sobre la cuestión de fondo, la procedencia de la revisión, siempre que se hubiera ya producido el dictamen del órgano consultivo. En este sentido, Sentencias de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 22 de febrero de 2007 (Recursos 5893/01 y 7190/01).

¿Qué efectos produce?

Iniciado el procedimiento de revisión de oficio el órgano competente para declarar la nulidad podrá suspender la ejecución del acto, cuando esta pudiera causar perjuicios de imposible o difícil reparación, tal y como dispone el artículo 108 de la LPACAP.

Como el objeto del procedimiento de revisión es declarar la nulidad del acto o disposición no cabe fundar la suspensión en la nulidad, a diferencia de lo que sucede en los recursos administrativos conforme al artículo 117.2 de la LPACAP, y solamente habrán de ponderarse tales perjuicios.

Desde el punto de vista procesal, el acto que pone fin al procedimiento de revisión es susceptible de recurso contencioso administrativo. Si dicha resolución es denegatoria de la revisión no podrá plantearse frente al recurso contencioso administrativo que se interponga la excepción de acto confirmatorio que contempla el artículo 28 de la LJCA, por ser distinto el acto o disposición cuya nulidad se pretende y el que resuelve el procedimiento de revisión o nulidad.

En el ámbito tributario, la Ley 53/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria, se aproxima a la LPACAP en la enumeración de las causas de nulidad de pleno derecho. De esta manera el artículo 217 de la Ley 53/2003, de 17 de diciembre, prevé la declaración de nulidad de pleno derecho de los actos dictados en materia tributaria y de las resoluciones de los órganos económico-administrativos que hayan puesto fin a la vía administrativa o que no hayan sido recurridos en plazo, en los mismos supuestos del artículo 47 de la LPACAP. En cuanto al procedimiento, aparte de regularse en los mismos términos que la LPACAP, prevé que en el ámbito del Estado la resolución corresponde al Ministro de Hacienda.

Expresamente regula que el plazo máximo para notificar resolución expresa es de un año desde que se presente la solicitud por el interesado o desde que se le notifique el acuerdo de iniciación de oficio del procedimiento. Si transcurre ese plazo sin notificarse la resolución expresa, los efectos serán, en caso de haberse iniciado de oficio, la caducidad del procedimiento, sin que impida que pueda iniciarse de nuevo otro procedimiento con posterioridad; si el procedimiento se hubiera iniciado a instancia del interesado la desestimación por silencio administrativo de la solicitud. En todo caso, la resolución expresa o presunta o el acuerdo de inadmisión a trámite de las solicitudes de los interesados pondrán fin a la vía administrativa.