Obstruccionismo parlamentario

Origen y evolución

El origen del obstruccionismo aparece vinculado al origen mismo del debate político, ya en el Senado de Roma aparece un ejemplo de obstruccionismo a través del abuso de la palabra, en el episodio protagonizado por Catón, quien habló un día entero contra Julio César en el marco de los enconados debates entre ambos en el foro romano.

La evolución de esta práctica ha estado marcada por un fuerte incremento de su uso, al hilo del aumento de la intensidad de los debates y del mismo papel de los Parlamentos en los sistemas políticos democráticos. Dentro del ámbito comparado, destaca el caso del Congreso de los Estados Unidos, donde el filibusterismo recibe por primera vez tal nombre en 1851 y, al igual que en otros ámbitos de la práctica parlamentaria, sigue aún hoy siendo uno de los referentes en el panorama comparado.

Finalidad

En todo caso, la finalidad del obstruccionismo parlamentario es, en último término, demostrar una opinión contraria a la que se está manifestando en un concreto procedimiento parlamentario, retrasando o impidiendo el normal desarrollo de dicho procedimiento, ante la imposibilidad de lograr ese resultado por otros medios. Este objetivo puede lograrse mediante el uso efectivo de los medios obstruccionistas, o simplemente a través del obstruccionismo insinuado, es decir, la mera amenaza del uso de estos mecanismos que permitiría lograr, en su caso, el resultado deseado evitando recurrir a medios más tangibles.

Régimen jurídico

En nuestro ordenamiento jurídico, la base jurídica del obstruccionismo parlamentario aparece recogida en los propios Reglamentos parlamentarios, tanto de las dos Cámaras de las Cortes Generales como en los Parlamentos autonómicos. En general, estos incluyen tanto los medios para llevarlo a cabo, y también los modos para luchar contra el obstruccionismo, que son reconocidos por los Reglamentos al hilo del parlamentarismo racionalizado, teorizado tras la Segunda Guerra Mundial, que intenta evitar la alteración del normal funcionamiento del sistema parlamentario, y en especial, otorgar una mayor estabilidad al Gobierno.

Clases

Existen diferentes modos de obstrucción parlamentaria, que pueden clasificarse tanto según el sujeto que lleva a cabo el entorpecimiento del trabajo parlamentario, como según los medios que emplea para ello.

En función del sujeto que lleva a cabo la obstrucción, es necesario tener en cuenta múltiples actores, tanto parlamentarios como no parlamentarios. Dentro del ámbito parlamentario, que incluye en principio tanto a la mayoría, como la minoría y el Gobierno, la gran cuestión radica en vincular o no la obstrucción únicamente a la acción de la minoría, o ampliarla también a las vías de acción de la mayoría. Frente al limitado concepto clásico ya citado, según el cual el obstruccionismo sería fruto únicamente de la acción de la minoría, hoy los sujetos activos del obstruccionismo pueden ser tanto parlamentarios, como no parlamentarios, entre los que se incluyen los funcionarios de las Cámaras, el público presente en las tribunas (sujetos ambos a limitaciones en cuanto a su actuación en el marco de las sesiones de los diferentes órganos), o incluso cualquier persona ajena a la Cámara que intentara interrumpir su normal funcionamiento.

En función de los medios que se emplean para ejercer la labor obstructora, cabe diferenciar, siguiendo a la mayoría de la doctrina, entre la obstrucción física, en la que se emplea la fuerza material frente a los mecanismos legales y reglamentarios por los que se rige el trabajo parlamentario, y la obstrucción técnica, que puede ser ejercida a través de múltiples métodos, previstos por las normas parlamentarias pero interpretados de forma amplia para lograr el resultado obstruccionista deseado. Entre estos métodos de obstrucción técnica, destaca el ejercicio de los derechos que el propio ordenamiento parlamentario reconoce a los miembros de las Cámaras, así, por ejemplo, cabe destacar la solicitud reiterada de comprobación de quórum, o al contrario, el absentismo que impide que se celebre una votación; la presentación de innumerables propuestas de orden del día y de modificaciones a las mismas o la presentación de multitud de enmiendas, en ocasiones sin contenido material, que por el tiempo asignado a la defensa de cada una de ellas puede impedir la tramitación en tiempo de una iniciativa.

En este sentido, destaca en el caso del Senado la Norma Supletoria para la ordenación del debate, de 14 de febrero de 1984, que permite a la Presidencia de la Cámara ordenar el debate y agrupar las enmiendas, a fin de que se tramiten los proyectos de ley en el plazo de dos meses previsto en el artículo 90 de la Constitución.

Junto a estos mecanismos de obstrucción parlamentaria ad intra, que son ejercidos en el seno de los órganos de la Cámara, existen también vías de obstrucción ad extra, como era en nuestro ordenamiento la presentación de recursos previos de inconstitucionalidad contra proyectos de Estatutos de Autonomía y leyes orgánicas ante el Tribunal Constitucional, hasta su supresión por reforma de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional por Ley Orgánica 4/1985, de 7 de junio. En la exposición de motivos de esta Ley se hace referencia precisamente a su efecto distorsionador de la pureza del sistema de relación de los poderes constitucionales del Estado, con consecuencias inesperadas en la última fase de procedimiento de formación de la Ley. Ello es así por los efectos suspensivos que tenía dicho recurso previo de inconstitucionalidad, en relación con el artículo 91 de la Constitución, que señala un plazo determinado de sanción real de las Leyes aprobadas por las Cortes, sin prever plazos de espera de los eventuales proyectos que, por haber sido aprobados por las Cámaras, han dejado de serlo para transformarse en Leyes, si bien carentes todavía de sanción real.

Medidas contra el obstruccionismo

Frente al obstruccionismo parlamentario, por su efecto distorsionador del trabajo de las Cámaras, se han planteado diversas medidas correctoras. La finalidad de estas medidas no es otra que garantizar la libertad de expresión y el ejercicio de los derechos por las minorías, sin impedir a la mayoría desarrollar su programa. Destaca en este ámbito el papel del Presidente, como autoridad institucional de la Cámara u hombre de toda la Cámara, según la tradición inglesa del speaker, ya que la aplicación de estas medidas debe estar regida por la objetividad y la imparcialidad.

Entre estas medidas, cuya finalidad principal es la abreviación del debate, destaca en primer lugar la guillotina, técnica que permite establecer con antelación el fin de una determinada discusión. Su origen se encuentra en el Parlamento inglés, como reacción frente a los disturbios que ocasionó la actividad organizada de los independentistas irlandeses, en su lucha por obtener la autonomía local o Home rule. Se introduce el mecanismo en 1877, estableciendo una fecha en la que el debate, de manera inevitable y definitiva, terminaría. Más tarde, esta técnica fue atemperada por el procedimiento de cierre por apartados, o closure by compartments, en el que el plazo de cierre se distribuye, según su importancia, entre los distintos artículos o partes del proyecto. En nuestro ordenamiento, se reconoce esta técnica en el artículo 118.2.2 del Reglamento del Congreso de los Diputados, sólo para la tramitación de los proyectos o proposiciones de ley.

En segundo lugar, la moción de cierre, es la técnica que permite poner fin a un debate en un momento determinado, cuando un grupo propone que se ponga fin a la discusión. La diferencia sustancial con la guillotina es que la moción de cierre es imprevista. En nuestro ordenamiento, se prevé en el artículo 76 del Reglamento del Congreso que el cierre del debate sea dispuesto por el Presidente, de acuerdo con la Mesa, directamente o a petición de un portavoz de un grupo parlamentario, y en este último caso, previa concesión de un turno a favor y otro en contra de cinco minutos. En el Senado, según el artículo 181 de su Reglamento, puede ser decidido por votación tras moción presentada por un grupo parlamentario o 25 Senadores en pleno y 10 en comisión.

En tercer lugar, la práctica del canguro, en la que no se debaten todas las enmiendas presentadas, sino sólo las enmiendas sustanciales, después de que el Presidente proponga su agrupación en función de su contenido. En nuestro ordenamiento parlamentario, esta posibilidad es prevista por los artículos 118.2.1 del Reglamento del Congreso y 124 del Reglamento del Senado.

En general, son también medidas anti-obstruccionistas todas las que intentan agilizar el debate, como los plazos para la conclusión de un procedimiento, en concreto en relación con la intervención de las Cámaras altas, como el que prevé el artículo 90 de la Constitución en relación con la intervención del Senado en el procedimiento legislativo; el procedimiento de urgencia; las votaciones electrónicas, que al hilo de la modernización de las Cámaras se han convertido en el modo ordinario de votación; los tiempos tasados en las intervenciones de los oradores, que tienden a acortarse en función del tipo de iniciativa; o la delegación de competencia legislativa en las Comisiones. Destaca en relación con esta última medida, la diferencia entre el Congreso, donde el artículo 148 del Reglamento de la Cámara prevé la presunción del acuerdo de delegación, y el Senado, donde ex artículo 130 de su Reglamento, se exige un acuerdo expreso para la delegación de competencia legislativa en la Comisión legislativa correspondiente.

Como conclusión, cabe destacar que si en su vertiente negativa, el obstruccionismo es en puridad un abuso de derecho, en su vertiente positiva, puede llegar a ser la única vía disponible en el marco del estatuto de los parlamentarios para defender una opinión legítima, que de otra manera quedaría silenciada por el mecanismo previsto en el ordenamiento parlamentario.