Ordenación del territorio

¿A qué nos referimos con ordenación del territorio?

La Ordenación del Territorio, en su acepción más generalizada, se define como el marco jurídico general conformado por normas, programas, directrices y planes, que orientan y regulan las actuaciones y procesos de asentamiento sobre el territorio, integrador y coordinador de las políticas públicas con incidencia en el territorio entendido como espacio físico. Supone una vertebración de las políticas específicas sectoriales que pueden afectar de algún modo al territorio.

Una de las definiciones pioneras acuñada por la doctrina científica española es la de Morell Ocaña, que entiende por ordenación del territorial, "más que una política concreta, el cuadro general que enmarca y da coherencia a una vasta serie de políticas específicas. De entre ellas, por su importancia y por su tendencia a visiones generalistas, destacan poderosamente dos: la urbanística y del desarrollo económico... En cualquier caso, la política de ordenación del territorio tiende a situarse en un plano más alto y unir en una sola planificación general las distintas planificaciones concretas, quedando éstas convertidas en planificaciones de carácter sectorial."

Es común entre la doctrina citar la definición recogida en la Carta Europea de la Ordenación del Territorio, auspiciada en el seno del Consejo de Europea (1983): "es la expresión espacial de la política económica, social, cultural y ecológica de toda la sociedad."

Desde un punto de vista de derecho comparado internacional, la ordenación territorial ha mostrado tres vertientes:

• a) Por un lado se encuentra la vertiente anglosajona, denominada Regional Planning, que surge como una técnica de gestión, en un marco descentralizado, de los diversos aspectos que afectan a un ámbito sectorial determinado (económicos, ecológicos, territoriales, etc.), superando una visión meramente urbanística.
• b) Por otro lado, existe otro modelo de planificación, que tiene antecedentes en Francia, denominado aménagement du territoire, caracterizado por su centralización y por su íntima concesión con las estrategias de desarrollo económico. En España existen antecedentes de esta vertiente en la Ley 15/1963, de 28 de diciembre, por la que se aprobó el Plan de Desarrollo Económico y Social, que pretendía aunar la planificación territorial con la económica.
• c) La última variante de ordenación territorial comparada encuentra sus antecedentes en los países germánicos (Austria, Alemania), bajo la denominación Raumplanung, caracterizada por conformar una técnica directora de la planificación urbanística municipal; por sus preocupaciones ambientales y de protección de los recursos naturales; y, finalmente, por su función coordinadora de las políticas sectoriales.

En lo que respecta a su aplicación al Estado español, las tres grandes concepciones de la ordenación territorial en sus variantes comparadas (sectorial, económica y geográfica), han tenido plasmación y continúan aplicándose por separado.

¿Qué administración es competente en materia de ordenación del territorio y cuál es la regulación jurídica aplicable?

En un primer momento en el Estado español y con anterioridad a la promulgación de la Constitución de 1978, surge la ordenación del territorio en el seno de la regulación jurídica del urbanismo. Esto es, los primeros instrumentos de planificación territorial se prevén en la normativa estatal urbanística.

Así, las primeras figuras integrantes de la ordenación territorial contenidas en la Ley de 12 de mayo de 1956 del Suelo, son el Plan Nacional de Urbanismo, que se desarrollaba posteriormente por los Planes Provinciales y por los Planes Generales municipales y comarcales de ordenación urbana. En este primer momento, los perfiles conceptuales y jurídicos diferenciadores entre urbanismo y ordenación del territorio no estaban claramente establecidos.

El gran mérito de la norma citada de 1956 es la concepción del plan como eje central en la ordenación territorial y urbana. No obstante, la formulación y previsión legal de la planificación fue objeto de un desarrollo irregular, y en lo que respecta al Plan Nacional, quedó inédito. De igual forma, los Planes Provinciales no tuvieron reflejo en la realidad, salvo algún caso aislado (el de Guipúzcoa).

Posteriormente, con la reforma operada en 1975 que dio lugar al Texto Refundido de 1976, los Planes Provinciales fueron sustituidos por los Planes Directores Territoriales de Coordinación.

Pueden establecerse convencionalmente dos grupos de Comunidades Autónomas en función al tratamiento normativo que efectúan de la Ordenación del Territorio en su relación con el urbanismo: las Comunidades que desarrollan la materia con carácter independiente o autónomo y aquellas que regulan la ordenación territorial de manera conjunta con el urbanismo.

Dicha labor de creación normativa fue inaugurada por Cataluña a través del dictado de la Ley de Política Territorial de 21 de noviembre de 1983, y continuada por la Ley de la Comunidad de Madrid de Ordenación Territorial de 30 de mayo de 1984, a las que fueron sucediendo las demás Comunidades Autónomas.

Pueden establecerse convencionalmente dos grupos de Comunidades Autónomas en función al tratamiento normativo que efectúan de la Ordenación del Territorio en su relación con el urbanismo:

• a) En un primer grupo de Comunidades, nos encontramos las que desarrollan la materia con carácter independiente o autónomo.
• b) En un segundo grupo están las Comunidades que regulan la ordenación territorial de manera conjunta con el urbanismo.

¿Cuáles son las relaciones entre la ordenación del territorio y otras políticas públicas con incidencia territorial?

Articulación de las relaciones entre la Ordenación del Territorio y las competencias estatales con incidencia territorial

Con carácter general, las normas autonómicas sobre instrumentos de ordenación territorial determinan el carácter vinculante de sus determinaciones con respecto el resto de planificaciones sectoriales. No obstante, en primer lugar, debe tenerse en cuenta que dichas normas recaen sobre materias especiales, que podrían desplazar el entendimiento que efectúa de un territorio un plan de ordenación territorial, y en segundo lugar, en algunos casos las competencias pueden recaer en el Estado, dificultándose la interacción de las distintas planificaciones.

Entre las competencias que ostenta el Estado que pueden tener incidencia territorial, podrían relacionarse las siguientes:

• a) Realización de obras públicas de interés general o cuya realización afecte a más de una Comunidad Autónoma (artículo 149.1.24 de la Constitución);
• b) Aeropuertos de interés general (artículo 149.1.20 de la Constitución);
• c) Ferrocarriles o transportes terrestres que transcurran por el territorio de más de una Comunidad Autónoma (artículo 149.1.21 de la Constitución);
• d) Aprovechamientos hidráulicos de iguales características territoriales (artículo 149.1.22);
• e) La legislación sobre expropiación forzosa (artículo 149.1.18 de la Constitución);
• f) Las bases y coordinación de la planificación económica (artículo 1491.13 de la Constitución);
• g) La legislación sobre el medio ambiente (artículo 149.1.23 de la Constitución);
• h) La defensa del patrimonio histórico, cultural, monumental y artístico español;
• i) Formulación del estatuto jurídico básico de la propiedad (artículo 149.1. de la Constitución), dentro del título genérico estatal de establecimiento de las condiciones básicas del ejercicio de los derechos y deberes constitucionales.

Ordenación del Territorio y Urbanismo

Otra cuestión que ha sido con carácter general discutida por los autores, son las relaciones entre la ordenación del territorio y el urbanismo.

La solución comúnmente más aceptada, que se ha positivizado en numerosos textos legales autonómicos, es la jerarquización de ambas planificaciones, reconociendo superior jerarquía al planeamiento territorial sobre el urbanístico. Ahora bien, ello no siempre es así, en tanto que el contenido de los instrumentos de planeamiento territorial puede estar cifrado en directrices de contenido y eficacia meramente programático, orientadoras de las políticas de planificación urbanística, junto con normas de alcance jurídico más preciso, y por consiguiente, de obligado cumplimiento por el planeamiento urbanístico.

¿Cuáles son los principios básicos de la ordenación territorial contenidos en el Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana?

Aunque el Texto Refundido de la Ley estatal de Suelo, aprobado por Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, no es una ley dictada en ejercicio del título competencial de ordenación del territorio y urbanismo, por cuanto dicha tarea concierne al legislador autonómico, sí contiene una serie de preceptos de alcance básico referentes a la ordenación territorial, con carácter conjunto a la ordenación urbanística. Son los siguientes:

Principio de desarrollo territorial sostenible (artículos 3 y 15.1)

Las políticas públicas relativas a la regulación, ordenación, ocupación, transformación y uso del suelo tienen como fin común la utilización de este recurso conforme al interés general y según el principio de desarrollo sostenible, sin perjuicio de los fines específicos que les atribuyan las Leyes.

La ordenación del territorio como función pública. Garantías y participación privada (artículo 4)

La ordenación territorial y la urbanística son funciones públicas no susceptibles de transacción que organizan y definen el uso del territorio y del suelo de acuerdo con el interés general, determinando las facultades y deberes del derecho de propiedad del suelo conforme al destino de éste. El ejercicio de la potestad de ordenación territorial y urbanística deberá ser motivado, con expresión de los intereses generales a que sirve.

La legislación sobre la ordenación territorial y urbanística garantizará:

• a) La dirección y el control por las Administraciones Públicas competentes del proceso urbanístico en sus fases de ocupación, urbanización, construcción o edificación y utilización del suelo por cualesquiera sujetos, públicos y privados.
• b) La participación de la comunidad en las plusvalías generadas por la acción de los entes públicos en los términos previstos por esta Ley y las demás que sean de aplicación.
• c) El derecho a la información de los ciudadanos y de las entidades representativas de los intereses afectados por los procesos urbanísticos, así como la participación ciudadana en la ordenación y gestión urbanísticas.

¿Cuáles son los instrumentos de ordenación del territorio?

Instrumentos de Ordenación Territorial previstos en la legislación precedente estatal

Como se ha expresado anteriormente, las primeras figuras de planeamiento territorial tienen su origen en la legislación estatal previa a la Constitución de 1978. En particular, la Ley de 12 de mayo de 1956 contenía la previsión de dos figuras de planificación territorial: el Plan Nacional y los Planes Provinciales. Posteriormente, los Planes Provinciales fueron sustituidos por los Planes Directores Territoriales de Coordinación. Hoy día dichas figuras de ordenación territorial carecen de vigencia, sin perjuicio de que, y como también se ha expresado, no fueron prácticamente puestas en práctica.

Instrumentos autonómicos de Ordenación Territorial. Competencia y procedimiento de aprobación

En lo que respecta a la formulación de los concretos instrumentos de ordenación territorial contenidos en las normas autonómicas, se observa una cierta dispersión normativa, que afecta tanto a la terminología de los propios instrumentos como a su funcionalidad. Ello se explica en parte por la ausencia de un modelo previo estatal que sirva como referente, y a los escasos antecedentes de estas figuras en la realidad que se pretende ordenar.

Con carácter general, las Comunidades Autónomas a través de sus leyes reguladoras de la actividad de ordenación territorial, han previsto los siguientes tipos de instrumentos territoriales:

• 1º Instrumentos regionales o generalesde ordenación: pretenden constituir el marco orientador de todas las acciones que emprendan las distintas Administraciones sobre el territorio de una Comunidad Autónoma; son instrumentos originarios y de naturaleza mixta, es decir, vinculan en una pequeña parte directamente, y en su mayoría con carácter indicativo u orientativo.

  El procedimiento de elaboración de los Planes (o Directrices o Estrategias) Territoriales Generales, como explica López Ramón, comprende una primera fase administrativa compleja, con intervención de diversas administraciones Públicas y Departamentos de la misma Administración autonómica. La aprobación definitiva corresponde en unas Comunidades Autónomas al Parlamento y en otras al propio Gobierno autonómico, a veces previa observancia de una fase de debate parlamentario.

• 2º Planes Subregionales o Parciales de Ordenación del Territorio: de ordenación integral, son de carácter derivado o secundario salvo en algunos supuestos, no son necesarios, van dirigidos a la ordenación de áreas geográficas supralocales de características homogéneas o a aquellas que por su especial problemática territorial y sus relaciones funcionales precisan de una planificación infraestructural, de equipamiento y recursos de ámbito comarcal, y su contenido incluye más normas de aplicación directa.

  Su procedimiento de aprobación viene impulsado por el Departamento que ostenta la competencia en materia de ordenación del territorio, incluyendo la participación de diversas Administraciones, correspondiendo su aprobación definitiva al Gobierno de la Comunidad Autónoma.

• 3º Instrumentos de ordenación del territorio de carácter sectorial o especial: son Planes Especiales de Ordenación, no necesarios, directamente vinculantes en la mayoría de los casos, pues no suelen necesitar de desarrollo mediante otros instrumentos. La diferencia en su concepción funcional en las distintas Leyes de Ordenación del Territorio es importante, pero puede diferenciarse entre, por un lado, los que presentan un evidente carácter ordenador del territorio y que han sido creados ex novo para ello y, por otro, aquellos que tan solo son una categoría jurídica creada para agrupar en ella los distintos Planes Sectoriales que vienen elaborando las Comunidades Autónomas con incidencia sobre el territorio, con la única intención de someterlos a un mecanismo intrautonómico de coordinación territorial.

  En el procedimiento de aprobación se establece el protagonismo del Departamento competente por razón de la materia, en lugar del que ejerce las funciones generales sobre la ordenación del territorio, correspondiendo la aprobación definitiva al Gobierno autonómico.

• 4º Instrumentos de programación coordinada: solo se regulan en algunas Comunidades, no tienen funciones de ordenación territorial, se trata de instrumentos de programación temporal coordinada de las múltiples actividades con incidencia en la ordenación del territorio que realicen, en unos casos, únicamente los distintos órganos de la Comunidad Autónoma (coordinación intraautonómica), y en otros, cualquier Administración Pública (coordinación interadministrativa). Son de alcance plurianual, y deben estar interrelacionados con los planes económicos de la Comunidad.
• 5º Otros instrumentos de desarrollo y los proyectos de ejecución: muy pocos sistemas incorporan instrumentos de ejecución de las determinaciones contenidas en los demás instrumentos de ordenación, y en realidad, algunos de ellos no se limitan a esa labor ejecutiva sino que también tienen facultades ordenadoras o reguladoras, consistiendo en auténticos planes de desarrollo.

En la determinación de los efectos de los planes, estrategias o directrices territoriales, la legislación autonómica distingue entre efectos vinculantes y orientadores. La vinculación completa alcanza, en el caso de los Planes Territoriales Generales, a los restantes instrumentos de ordenación territorial en función de su respectiva posición jerárquica, así como, en todo caso, a los planes urbanísticos municipales. En cambio, los efectos sobre las políticas sectoriales suelen ser orientadores.

¿Cómo se articula la ordenación del territorio en el ámbito europeo?

En los últimos años en el ámbito europeo se han adoptado diversas acciones relacionadas con la ordenación territorial, tanto en el seno del Consejo de Europa, a través de la Carta Europea de Ordenación del Territorio, que tiene entre sus objetivos, la gestión responsable de los recursos naturales, la protección del medio ambiente y la utilización racional y equilibrada del territorio; y a nivel de la Unión Europea, destaca la Estrategia Territorial Europea, que tiene como finalidad contribuir a evitar el incremento de las disparidades regionales.