¿Qué son las ordenanzas urbanísticas y cuáles son sus antecedentes?
Para definir el término Ordenanza urbanística, debemos partir de que el sistema jurídico urbanístico actual, conformado por el Derecho autonómico y el estatal supletorio, establece una doble conceptualización del mismo:
- a) Por un lado, nos encontramos con las Ordenanzas integradas en los instrumentos y planes urbanísticos.
- b) Por otro lado, la mayor parte de las normas urbanísticas autonómicas han recogido las que podríamos denominar "Ordenanzas urbanísticas independientes o autónomas", que tienen un carácter complementario a los planes urbanísticos.
De esta manera, las Ordenanzas integradas en los planes urbanísticos, forman parte del contenido documental de los propios planes, y siguen los mismos trámites contemplados en las normas urbanísticas para su elaboración y aprobación.
En lo que respecta a las Ordenanzas que hemos denominado independientes o autónomas, tienen su fundamentación jurídica en la potestad normativa reconocida por la propia Constitución (artículos 137 y 140 CE) y en el artículo 4 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local.
Sin perjuicio de este desdoblamiento conceptual, puede decirse que ambos tipos de Ordenanzas participan de los caracteres propios de las normas administrativas, comúnmente denominadas por la doctrina como reglamentos, y en el ámbito de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, disposiciones administrativas de carácter general.
Debe manifestarse que lo que hoy conocemos como Ordenanzas urbanísticas, tiene una importancia ínfima en su comparativa con los antecedentes de esta figura en nuestro Estado y en los países de nuestro entorno. Las Ordenanzas fueron durante mucho tiempo (aun siglos) las normas de ordenación urbanística y el germen de numerosas figuras e instituciones urbanísticas conocidas hoy día. El urbanismo durante los siglos XV a XVIII viene caracterizado en esta materia por una profunda municipalización de la potestad de normación, materializada a través de Ordenanzas que debían dictarse como ordenaba el Rey, para lo que se nombraban comisarios para su redacción, como puede consultarse en la huella histórica existente en los archivos de los concejos y cabildos, predecesores de los ayuntamientos constitucionales.
Estas normas tenían un alcance sectorial o limitado, por lo que habría que esperar todavía unos años para que el urbanismo tomara fuerza como rama propia del Derecho.
La Ley de 12 de mayo de 1956 constituye el primer hito de un verdadero Derecho Urbanístico español, calificable como tal.
Comienza aquí una nueva etapa del Urbanismo, en la que el Derecho en sus postulados esenciales se vertebra heterónomamente primero por el Estado y más tarde por las Comunidades Autónomas, a raíz de la distribución competencial operada en la Constitución Española de 1978, y en un segundo término se desarrolla por el planeamiento territorial y urbanístico, por remisión de las propias leyes urbanísticas.
¿Cuál es la tipología de las ordenanzas urbanísticas?
Conviene precisar, una vez analizados los antecedentes de las Ordenanzas urbanísticas, qué posición ocupan hoy en el sistema de fuentes del Derecho urbanístico.
Las Ordenanzas en su relación con el urbanismo, admiten una significación amplia y otra de carácter más estricto.
Desde un punto de vista amplio, las Ordenanzas urbanísticas o de incidencia urbanística, se articulan sobre los siguientes campos:
¿Qué son las normas y ordenanzas urbanísticas integradas en los planes urbanísticos?
Con arreglo a la legislación estatal de carácter supletorio, vigente en la actualidad, conformada por el Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el Texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana y el Reglamento de Planeamiento Urbanístico establecido por Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio, las normas y ordenanzas urbanísticas integran una parte documental del contenido propio de los Planes Generales y Planes Parciales.
Las normas urbanísticas de los planes generales
Con arreglo al artículo 40 del RD 2159/1978, Reglamento de Planeamiento Urbanístico, las Normas Urbanísticas del Plan General diferenciarán el tratamiento aplicable a los distintos tipos y categorías de suelo. En lo que respecta al suelo urbano, las Normas Urbanísticas tendrán el carácter de Ordenanzas de la Edificación y Uso del Suelo y contendrán la reglamentación detallada del uso pormenorizado, volumen y condiciones higiénico-sanitarias de los terrenos y construcciones, así como las características estéticas de la ordenación, de la edificación y de su entorno.
Las ordenanzas reguladoras de los Planes Parciales
Los Planes Parciales comprenderán los planos de información, incluido el catastral, y los estudios justificativos de sus determinaciones, así como los planos de proyecto, determinación de los servicios y ordenanzas reguladoras necesarias para su ejecución, y, en su caso, los que se fijen reglamentariamente.
Las Ordenanzas del Plan Parcial reglamentarán el uso de los terrenos y de la edificación pública y privada y contemplarán, como mínimo, conforme al artículo 61 del Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio, por el que se establece el Reglamento del Planeamiento Urbanístico, los siguientes apartados:
- 1º Generalidades y terminología de conceptos.
- 2º Régimen urbanístico del suelo.
- 3º Normas de Edificación, con referencia a:
- • Condiciones técnicas de las obras en relación con las vías públicas.
- • Condiciones comunes a todas las zonas en cuanto a edificación, volumen y uso, con expresión de los permitidos, prohibidos y obligados, señalando para estos últimos la proporción mínima exigida de higiene y estética, debiendo tenerse en cuenta la adaptación en lo básico al ambiente en que estuvieren situadas.
- • Normas particulares de cada zona.
También las normas urbanísticas propias de alguna Comunidad Autónoma establecen la previsión de Ordenanzas urbanísticas dentro del contenido documental de los instrumentos de ordenación urbanística. Es el caso del artículo 19.1.b) de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía, que indica que las normas urbanísticas deberán contener las determinaciones de ordenación y de previsión de programación y gestión, con el grado de desarrollo propio de los objetivos y finalidades del instrumento de planeamiento. Podrán tener el carácter de ordenanzas urbanísticas, así como efectuar la regulación por remisión a las correspondientes Normativas Directoras para la Ordenación Urbanística. Las Normas Urbanísticas serán vinculantes y de aplicación directa, pudiendo incorporar también directrices o recomendaciones de carácter indicativo.
Con arreglo al artículo 74.2 del Decreto 305/2006, de 18 de julio, de la Comunidad Autónoma de Cataluña, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley de urbanismo, además de las determinaciones correspondientes a cada clase y categoría de suelo, "las normas urbanísticas pueden contener también ordenanzas de urbanización o de edificación en orden a regular a todos los efectos los aspectos constructivos, técnicos o similares de las actuaciones de urbanización, edificación, rehabilitación, reforma o uso del suelo. Estas ordenanzas constituyen un anexo de las normas urbanísticas y tienen la naturaleza de ordenanzas municipales, a efectos de su aprobación y modificación, las cuales se rigen por la legislación aplicable en materia de régimen local."
¿Qué son las Ordenanzas urbanísticas autónomas como instrumentos complementarios del planeamiento?
Sin perjuicio de la integración de las Ordenanzas como parte documental de los planes urbanísticos, el Derecho Urbanístico autonómico ha previsto de manera generalizada la posibilidad de Ordenanzas autónomas o independientes, de carácter complementario al planeamiento urbanístico, y cuyo contenido se limita a aspectos morfológicos de las construcciones y las condiciones de las obras de edificación y a las condiciones de urbanización (requisitos administrativos y técnicos de las obras de urbanización). En alguna Comunidad Autónoma se efectúa una mención expresa a que podrán regular las condiciones de las actividades susceptibles de autorización en cada inmueble de la edificación, sin contradecir las determinaciones del Plan General Municipal (artículo 65 del Decreto Foral Legislativo 1/2017, de 26 de julio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley Foral de Ordenación del Territorio y Urbanismo).
¿Cuáles son las características, requisitos y limitaciones de las ordenanzas urbanísticas autonómicas?
Las ordenanzas urbanísticas presentan los siguientes caracteres y limitaciones:
- - Carácter autónomo, separado del contenido documental de los planes urbanísticos, aunque jerárquicamente subordinadas a éstos, en lo que supone el respecto a las determinaciones propias de los mismos, sin que puedan establecer regulaciones reservadas los instrumentos de ordenación urbanística.
- - Carácter complementario de la ordenación urbanística, por lo que deberán quedar debidamente integradas en el sistema de planeamiento propio del Municipio.
- - Coherencia y compatibilidad con las determinaciones de los instrumentos de planeamiento urbanístico y, en su caso, con las correspondientes Normativas Directoras para la Ordenación Urbanística (en estos términos se expresa el artículo 23 de la Ley de Ordenación Urbanística de Andalucía, citada).
- - En caso de contradicción con el planeamiento, primará éste respecto a las ordenanzas urbanísticas y de edificación, dado su carácter complementario (STS (Sala Cuarta, de lo Contencioso-administrativo) de 23 Abril 1980 y 18 de marzo de 1981), salvo que por norma vigente se establezca lo contrario.
- - Su modificación o continuidad en el tiempo se hace independiente de la vigencia del Plan General de Ordenación Urbanística (Exposición de Motivos de la Ley de Ordenación Urbanística de Andalucía)
- - Las Ordenanzas de urbanización no pueden fijar las infraestructuras y redes de servicios, por cuanto ello es competencia de los instrumentos de ordenación urbanística. Asimismo, deben respetar las normas sectoriales de cada servicio o infraestructura (sector eléctrico, infraestructuras de telecomunicaciones, etc.).
- - Deberán respetarse las normas de accesibilidad urbanística y en la edificación y eliminación de barreras arquitectónicas.
¿Cuál es el objeto, cómo se elaboran y aprueban las Ordenanzas Municipales de Edificación?
Las Ordenanzas Municipales de Edificación podrán tener por objeto regular los aspectos morfológicos, incluidos los estéticos, y cuantas otras condiciones, no definitorias directamente de la edificabilidad y el destino del suelo, sean exigibles para la autorización de los actos de construcción, edificación y usos susceptibles de realización en los inmuebles. Deberán ajustarse, en todo caso, a las disposiciones sectoriales reguladoras de la seguridad, salubridad, habitabilidad y calidad de las construcciones y edificaciones, y de la protección del patrimonio urbanístico, arquitectónico, histórico, cultural, natural o paisajístico.
Las Ordenanzas Municipales de Urbanización podrán tener por objeto regular los aspectos relativos al proyecto, ejecución material, entrega y mantenimiento de las obras y los servicios de urbanización. En todo caso, deberán ajustarse a las disposiciones sectoriales reguladoras de los distintos servicios públicos o de interés público (artículo 24 de la Ley de Ordenación Urbanística de Andalucía).
Como expresa el artículo 62 de la Ley 2/2001, de 25 de junio, de Ordenación Territorial y Régimen Urbanístico del Suelo de Cantabria:
"1. Con independencia de las Ordenanzas contenidas en los Planes, y al margen de ellas, los Ayuntamientos podrán regular por este medio los aspectos externos de carácter ornamental de las construcciones y, en particular, las fachadas, carteles, patios y espacios visibles, así como las condiciones higiénico-sanitarias y las actividades susceptibles de autorización en inmuebles y viales. Todo ello en términos compatibles con el planeamiento, al que no pueden modificar por sí solas, y siempre que la regulación no afecte a las condiciones de edificabilidad y destino del suelo que aquél contemple.
2. En ausencia de Plan General las Ordenanzas municipales pueden, además, completar las normas de aplicación directa previstas en la Ley y, en su caso, desarrollar o reforzar las Normas Urbanísticas Regionales respetando sus contenidos mínimos, que no pueden alterar o reducir."
Con carácter general se determina por el Derecho urbanístico autonómico que su elaboración y aprobación seguirá el procedimiento establecido en la legislación de régimen local para las Ordenanzas Locales, que no es otro que los artículos 49 y 70.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local, 55 a 59 del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de las Disposiciones Legales Vigentes en Materia de Régimen Local y, en su caso, las normas de Administración Local propias de la Comunidad Autónoma.
Ordenanzas reguladoras de las licencias urbanísticas y de actividades
Han sido numerosos los Municipios que se han provisto de Ordenanzas reguladoras de las licencias urbanísticas y de actividades.
Ordenanzas reguladoras de las condiciones urbanísticas de localización de Instalaciones de telefonía móvil y otros equipos radioeléctricos de telefonía pública
Dichas ordenanzas han originado una profusa litigiosidad derivada de las compañías titulares de los servicios de telecomunicaciones y telefonía móvil.
La doctrina sentada por el Tribunal Supremo, confirmatoria de sentencias de los Tribunales superiores de Justicia, determina la competencia municipal para aprobar Ordenanzas de este tipo, sin perjuicio de que, al analizar los preceptos impugnados, se entre a dilucidar, caso por caso, si el ente local se ha excedido efectivamente en el ejercicio de sus competencias llegando a impedir u obstaculizar de manera decisiva el ejercicio legítimo de los operadores a instalar sus infraestructuras (así, son numerosas las sentencias en tal sentido, citando a título de ejemplo la Sentencia del Tribunal Supremo de 23 de mayo de 2006, recurso 8783/2003).
Ordenanzas por prestaciones compensatorias en suelo no urbanizable
En algunas Comunidades Autónomas se prevé la posibilidad de que a través de Ordenanza, se regulen aprovechamientos excepcionales o extraordinarios de usos constructivos del suelo no urbanizable, como es el caso de la Comunidad Autónoma andaluza (artículo 52.5 de la Ley de Ordenación Urbanística de Andalucía, citada).
Las Ordenanzas fiscales urbanísticas
A lo largo del procedimiento urbanístico es posible que se generen tasas de distinta índole. De esta forma los Municipios han establecido distintos tipos de Ordenanzas fiscales de contenido netamente urbanístico, siendo las más comunes:
- a) Tasa por tramitación o expedición de la cédula urbanística. No obstante, el Tribunal Supremo, en su STS (Sala Tercera, de lo Contencioso-administrativo), de 25 de enero de 2005, recurso 82/2003, en relación con las cédulas urbanísticas, certificaciones o resoluciones sobre el régimen del suelo, afirma que no se está en presencia de una tasa, pues tal solicitud se configura con carácter voluntario y no necesario, requisito que es imprescindible para la existencia de la tasa. Además, parte del presupuesto de que la solicitud de "cédula urbanística" es de naturaleza voluntaria, y es esta voluntariedad la que impide que pueda girarse una tasa sobre su expedición. Ello podría llevar a la interpretación de que podría entenderse como precio público.
- b) Ordenanzas reguladoras de la tasa por tramitación o expedición de documentos y por el otorgamiento de licencias urbanísticas.
- c) Ordenanza reguladora del impuesto sobre construcciones, instalaciones y obras.
Recuerde que…
- • Existen diferencias entre las Ordenanzas integradas en los instrumentos y planes urbanísticos y las Ordenanzas urbanísticas independientes o autónomas, que tienen un carácter complementario a los planes urbanísticos.
- • Las ordenanzas de urbanización autonómicas deberán respetarse las normas de accesibilidad urbanística y en la edificación y eliminación de barreras arquitectónicas.
- • Las Ordenanzas Municipales de Urbanización podrán tener por objeto regular los aspectos relativos al proyecto, ejecución material, entrega y mantenimiento de las obras y los servicios de urbanización .