Paisaje

¿A qué hacemos referencia con paisaje?

Según el Diccionario de la Real Academia, el paisaje es la "extensión de terreno que se ve desde un sitio". Se trata de un recurso natural equiparable a las aguas, la fauna y flora, al aire o el suelo, y por ello cabe entenderlo comprendido en el ánimo y en el texto del artículo 45 de la Constitución española, según el cual: "1. Todos tienen derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona, así como el deber de conservarlo. 2. Los poderes públicos velarán por la utilización racional de todos los recursos naturales, con el fin de proteger y mejorar la calidad de vida y defender y restaurar el medio ambiente, apoyándose en la indispensable solidaridad colectiva."

La tutela que el ordenamiento jurídico dispensa al medio ambiente es, conforme al apartado 3 del artículo 45 de la Carta Magna, tanto penal como administrativa, pero respecto del paisaje puede calificarse, siguiendo a José Bermejo Vera, de fragmentaria e insuficiente, ya que éste es considerado como mero objeto visual, estético y cultural, pero "sin considerarse plenamente su valor ecológico". No existe un bloque normativo unitario sobre la materia, de modo que la protección del paisaje se debe deducir de diversas fuentes normativas sectoriales, a pesar de haber sido auspiciada por el Consejo de Europa mediante la firma en Florencia, el 20 de octubre de 2000, del Convenio Europeo del Paisaje.

La protección del paisaje como valor medio ambiental se hace cada vez más necesario por cuanto, como es fácil advertir, en muchos de nuestros territorios se llega a situaciones límite que ponen de manifiesto la incongruencia de muchas decisiones administrativas que, pretendiendo proteger los paisajes -porque ciertamente existe una sensibilidad límite frente a la especulación urbanística- carecen de normas específicas que regulen este recurso.

Hay conceptos cuya intangibilidad nos hacen difícil pensar en una sencilla y consensuada protección jurídica, sobre todo si nos atenemos, de un lado, a la diferencia de criterios estéticos de cada cual y, de otro, a la diversidad de intereses en juego en los que recursos como el paisaje quedan aparentemente en un lugar poco destacado del ranking de beneficio económico.

La consideración del paisaje como un recurso que ha de formar parte del juicio administrativo en relación con el territorio no tiene porqué plantearse de forma maximalista y poco equilibrada dándole prioridad respecto a otros intereses o recursos que pueden merecer -siempre que así se determine en ese modelo de desarrollo previo- igual, mayor o, en su caso, menor protección.

¿Quién es el órgano competente para gestionar el paisaje?

La cuestión competencial sobre el paisaje plantea problemas específicos derivados de su propio concepto. El concepto "paisaje" no aparece en los preceptos constitucionales de reparto competencial y si admitimos que toda realidad debe estar allí formalmente comprendida, debemos proceder a una tarea de integración en alguno de los términos y competencias especificadas en los artículos 148 o 149 del texto constitucional.

Ciertamente el problema no es tal, por cuanto que sea cual fuere el título competencial en el que se integre la competencia en materia de paisaje, parece claro que será competente la Administración autonómica: ordenación del territorio (véase "Ordenación del territorio"), urbanismo (artículo 148.1.3 de la Constitución Española); montes y aprovechamientos forestales (artículo 148.1.8 de la Constitución Española); la gestión en materia de protección del medio ambiente (artículo 148.1.8); patrimonio monumental de interés de la Comunidad autónoma (artículo 148.1.16); fomento de la cultura (artículo 148.1.17); promoción y ordenación del turismo en su ámbito territorial (artículo 148.1.18) con independencia de que el establecimiento de las bases sea título competencial del Estado para algunas de ellas. Cuestión bien distinta será la relativa a los diferentes títulos competenciales que afectan o pueden afectar al paisaje; títulos que, por su variedad formal y material, plantean el ineludible problema de la necesidad de coordinación entre las diferentes Administraciones territoriales.

La cuestión de la distribución de competencias ha quedado planteada en relación con el amplio carácter de la ordenación territorial que, aunque competencia autonómica, se ve afectada por títulos competenciales estatales que obligan a matizar esa competencia autonómica con el poder de localización estatal. Es lo que, a estos efectos, constituiría la doctrina de los poderes implícitos: obras públicas relativas a la defensa nacional (artículo 149.1.4 CE); trabajos que afecten al interés general o cuya realización afecte a más de una Comunidad autónoma (artículo 149.1.24 CE); puertos y aeropuertos de interés general (artículo 149.1.20 CE); ferrocarriles y transportes terrestres que atraviesen el territorio de más de una Comunidad (artículo 149.1.21 CE); y ciertos aprovechamientos hidráulicos (artículo 149.1.22 CE). Ello, como se ha expuesto más arriba, sin perjuicio de la competencia estatal para establecer las bases y la coordinación general de la actividad económica (artículo 149.1.13 CE), para aprobar la legislación básica sobre protección del medio ambiente (artículo 149.1.23 CE), así como su competencia en materia de defensa del patrimonio cultural (artículo 149.1.28 CE).

¿Qué normativa regula el paisaje?

El núcleo central de la normativa de defensa del paisaje se halla en la legislación urbanística. En efecto, la tutela integral del paisaje en España se ha venido realizando tradicionalmente por obra de la planificación urbanística, y en virtud del mecanismo de la clasificación de los suelos en los términos municipales. El texto refundido de la Ley del Suelo, aprobado por Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre recoge entre los derechos del ciudadano el de "disfrutar de un medio ambiente y un paisaje adecuados" -artículo 5.a)-, y entre sus deberes el de "respetar y contribuir a preservar el medio ambiente, el patrimonio histórico y el paisaje natural y urbano" -artículo 6.a)-. Según el artículo 13 del Texto refundido de la Ley del Suelo de 2015, el suelo rural se halla sometido a algún régimen de protección incompatible con su transformación urbanística, en función de sus valores ambientales, culturales, históricos, arqueológicos, científicos o paisajísticos.

Además de las antedichas, en España cuatro Comunidades autónomas han aprobado leyes reguladoras del paisaje. Estas normas son: en la Comunidad Valenciana, la Ley 4/2004, de 30 de junio, de Ordenación del Territorio y Protección del Paisaje de Valencia; en Cataluña, la Ley 8/2005, de 8 de junio, de protección, gestión y ordenación del paisaje de Cataluña, que tiene por objeto "el reconocimiento, protección, gestión y ordenación del paisaje, a fin de preservar sus valores naturales, patrimoniales, culturales, sociales y económicos en el marco del desarrollo sostenible" -artículo 1.1- , en Galicia, la Ley 7/2008, de 7 de julio, de protección del paisaje de Galicia, y en Cantabria, la Ley 4/2014, de 22 de diciembre, del Paisaje.

Las implicaciones paisajísticas y ambientales del urbanismo en particular y de la ordenación del territorio en general son abundantes, lo cual ha motivado tanto la intervención del legislador comunitario a través de la regulación de la Evaluación de Impacto Ambiental como la del legislador nacional (Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental) y a través de la regulación de la ordenación territorial y urbanística en base al principio de desarrollo sostenible.

Ha de tenerse en cuenta además, que la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad, modificada por RDL 17/2012 de 4 mayo, luego convalidado por la Ley 11/2012 de 19 diciembre, contempla entre sus principios la conservación y preservación de la variedad, singularidad y belleza de los ecosistemas naturales, de la diversidad geológica y del paisaje. Y define éste como cualquier parte del territorio cuyo carácter sea el resultado de la acción y la interacción de factores naturales y/o humanos, tal como la percibe la población.

Dentro de los espacios naturales protegidos, la citada ley contempla los Paisajes Protegidos que define como aquellas partes del territorio que las Administraciones competentes, a través del planeamiento aplicable, por sus valores naturales, estéticos y culturales, y de acuerdo con el Convenio del paisaje del Consejo de Europa, consideren merecedores de una protección especial.

Los objetivos principales de la gestión de los Paisajes Protegidos son los siguientes:

• a) La conservación de los valores singulares que los caracterizan.
• b) La preservación de la interacción armoniosa entre la naturaleza y la cultura en una zona determinada.

En los Paisajes Protegidos se ha de procurar el mantenimiento de las prácticas de carácter tradicional que contribuyan a la preservación de sus valores y recursos naturales.