Parcelación urbanística

¿A qué hacen referencia los conceptos de finca, parcela y parcelación?

La parcelación puede definirse, desde un sentido amplio, como la división o segregación de una finca, parcela o terreno. En este sentido, toda parcelación supone un fraccionamiento que afecta a una finca o parcela matriz, que puede conllevar una doble operación:

• a) División: la parcela de origen o matriz, se fracciona o divide en dos o más lotes nuevos independientes.
• b) Segregación: una parte de la parcela se fracciona para agregarse a otra parcela ya existente (segregación por incorporación, podríamos llamar), o bien para constituir una independiente.

El Texto Refundido estatal de la Ley de Suelo aprobado por Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre (con igual sentido que la Ley estatal 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo, cuyo contenido refunde), ante el eventual debate que pudiera originarse del entendimiento de si por parcelación debe hablarse únicamente de división -en sentido estricto- o, por el contrario, de división o segregación -en sentido amplio-, se alinea, frente a redacciones anteriores (artículo 257.1 del Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley sobre Régimen de Suelo y Ordenación Urbana), con el concepto amplio, haciendo mención en el artículo 26 a la división o segregación de fincas para dar lugar a dos o más diferentes.

Conviene analizar a continuación los conceptos de finca y parcela. En este sentido, el citado artículo 26 del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, señala que constituye:

• a) Finca: la unidad de suelo o de edificación atribuida exclusiva y excluyentemente a un propietario o varios en proindiviso, que puede situarse en la rasante, en el vuelo o en el subsuelo. Cuando, conforme a la legislación hipotecaria, puede abrir folio en el Registro de la Propiedad, tiene la condición de finca registral.
• b) Parcela: la unidad de suelo, tanto en la rasante como en el vuelo o el subsuelo, que tenga atribuida edificabilidad y uso o sólo uso urbanístico independiente.

Según esto, finca o parcela, si bien en sus contornos físicos pueden coincidir, ello no tiene por qué ser siempre así. De esta manera, una finca puede comprender una o varias parcelas (urbanas o rústicas).

Finca es una expresión que despliega su operatividad en el ámbito del derecho civil de propiedad, por tanto, correspondiente al derecho privado.

Parcela es un término de mayor importancia para el derecho público y, en particular, afecta a dos sectores: a la normativa fiscal y catastral (identificación y valoración de bienes inmuebles) y a la normativa urbanística, en tanto que parcela es la unidad de suelo con aprovechamiento urbanístico (edificabilidad) o sólo uso urbanístico independiente.

Debemos entender que cuando el artículo 26 de la norma citada habla de uso urbanístico, no hace mención a un aprovechamiento edificatorio, aunque sí comprende los posibles usos que la legislación de suelo, de ordenación territorial y urbanística y, en su caso, la sectorial que resulte de aplicación, puedan atribuir al suelo en situación básica de rural (con arreglo a la legislación de suelo estatal) o no urbanizable (con arreglo a la legislación urbanística autonómica). Dichos usos serán de carácter ordinario (vinculados a la utilización racional de los recursos naturales) o extraordinario (usos excepcionales, que pueden ser de naturaleza constructiva, en suelo no urbanizable).

No puede confundirse el término de parcelación con el de reparcelación. La parcelación es una operación de división o segregación de terrenos, fincas o parcelas, y puede darse tanto en el plano urbanístico como rural (con arreglo a la legislación urbanística, agraria y forestal), en tanto que la reparcelación es una operación consistente en volver a parcelar un ámbito de actuación que ya estaba parcelado. Se entiende por reparcelación la agrupación de fincas comprendidas en el ámbito de una unidad de actuación para su nueva división ajustada al planeamiento, con adjudicación de las nuevas resultantes, constitutivas urbanísticamente de parcelas o solares, a los que deban ser beneficiarios en proporción a sus respectivos derechos. Por consiguiente, la reparcelación es una técnica de gestión o ejecución urbanística.

Para terminar esta explicación y aclaración de conceptos, igualmente, no deben confundirse los términos anteriores con el de concentración parcelaria, que consiste en un procedimiento administrativo en virtud del cual, por causa de utilidad pública y con carácter forzoso, se reordena la distribución de la propiedad rústica en aquellas zonas donde la parcelación reviste caracteres de acusada gravedad. Se aplica una técnica muy parecida a la reparcelación, de forma que las fincas dispersas de los propietarios en la zona sujeta a concentración se sustituye, por vía de subrogación real forzosa, por una finca denominada de reemplazo, teniendo como finalidad esencial la configuración de explotaciones agrarias de estructura y dimensiones adecuadas.

¿Qué reglas generales son aplicables a las parcelaciones?

El Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana (en adelante, Ley de Suelo), recogiendo el tenor de dicho principio general, expresa en el artículo 26.2 Ley de Suelo que la división o segregación de una finca para dar lugar a dos o más diferentes sólo es posible si cada una de las resultantes reúne las características exigidas por la legislación aplicable y la ordenación territorial y urbanística. Esta regla es también aplicable a la enajenación, sin división ni segregación, de participaciones indivisas a las que se atribuya el derecho de utilización exclusiva de porción o porciones concretas de la finca, así como a la constitución de asociaciones o sociedades en las que la cualidad de socio incorpore dicho derecho de utilización exclusiva.

En la autorización de escrituras de segregación o división de fincas, los notarios exigirán, para su testimonio, la acreditación documental de la conformidad, aprobación o autorización administrativa a que esté sujeta, en su caso, la división o segregación conforme a la legislación que le sea aplicable. El cumplimiento de este requisito será exigido por los registradores para practicar la correspondiente inscripción.

Como expresa el apartado 4 del artículo 26 Ley de Suelo, la constitución de finca o fincas en régimen de propiedad horizontal o de complejo inmobiliario autoriza para considerar su superficie total como una sola parcela, siempre que dentro del perímetro de ésta no quede superficie alguna que, conforme a la ordenación territorial y urbanística aplicable, deba tener la condición de dominio público, ser de uso público o servir de soporte a las obras de urbanización o pueda computarse a los efectos del cumplimiento del deber legal a que se refiere la letra a) del apartado 1 del artículo 18 Ley de Suelo.

Cuando los instrumentos de ordenación urbanística destinen superficies superpuestas, en la rasante y el subsuelo o el vuelo, a la edificación o uso privado y al dominio público, se constituirá un complejo inmobiliario de carácter urbanístico en el que aquéllas y ésta tendrán el carácter de fincas especiales de atribución privativa, previa la desafectación y con las limitaciones y servidumbres que procedan para la protección del dominio público (apartado 5 del artículo 26 Ley de Suelo).

¿Qué clases de parcelaciones se prevén?

La parcelación puede clasificarse atendiendo a diversos criterios.

Atendiendo a su finalidad, la parcelación puede ser: rústica o urbanística.

En razón a su adecuación o no a la legalidad urbanística, cabe distinguir entre parcelaciones legales y parcelaciones ilegales.

Parcelaciones urbanísticas

Se considera parcelación urbanística toda división o segregación simultánea o sucesiva de terrenos urbanos o urbanizables en dos o más lotes, cuando tenga por finalidad permitir o facilitar la realización de actos de edificación o uso del suelo o del subsuelo sometidos a licencia urbanística, o la constitución de núcleos de población.

También sería una parcelación urbanística, la división o segregación de terrenos, fincas o parcelas en dos o más lotes, efectuada en suelo no urbanizable de manera simultánea o sucesiva, que pueda inducir a la formación de nuevos asentamientos o núcleo de población. El riesgo que pretende evitarse con ello, derivado de la formación de un asentamiento urbano o núcleo de población, alejado de la malla urbana, y sin conexión a las grandes redes de infraestructuras de servicios propios del suelo urbanizado, originaría la petición y demanda de tales servicios, sin un diseño o planificación urbana, tanto en el plano de la ordenación territorial como urbanística, así como desde un punto de vista ambiental. Para evitar dicho riesgo, la legislación urbanística prohíbe parcelaciones urbanísticas en suelo no urbanizable, siendo lugar común que las mismas sean calificadas como infracciones urbanísticas.

Por consiguiente, únicamente podría hablarse en clave de legalidad, de parcelaciones urbanísticas en suelo urbano o urbanizable, por cuanto en suelo preservado de la transformación urbanística, no se pueden dividir o segregar terrenos, fincas o parcelas con la intencionalidad de formar asentamientos o nuevos núcleos de población. Ello quiere decir que las parcelaciones urbanísticas pueden existir en suelo no urbanizable, pero serían consideradas ilegales y el ordenamiento urbanístico reacciona con la declaración de tal ilegalidad, a través de la restauración jurídica y/o física del orden urbanístico infringido, así como con la tramitación de expediente sancionador.

No obstante, en alguna Comunidad Autónoma se permite excepcionalmente la parcelación urbanística para terrenos adscritos a la categoría de asentamientos, como es el caso del artículo 27 de la Ley 4/2017 de 13 de julio, del Suelo y Espacios Naturales Protegidos de Canarias.

La jurisprudencia viene exigiendo que para la división o segregación que afecte al suelo urbano es precisa la existencia de planeamiento general y cuando afecte a suelo urbanizable la de Plan parcial. Se requiere ante todo que la operación divisoria o segregadora venga permitida y se ajuste a la ordenación urbanística. Es pues requisito o presupuesto previo la existencia de Plan General o de Plan de Delimitación de Suelo urbano que, en definitiva, determinen las características exigibles para la formación de parcelas y en concreto la parcela mínima edificable. Además las parcelas resultantes han de dar frente a fachada y vías urbanas según el trazado de las alineaciones fijadas por el planeamiento.

Asimismo, en el orden formal, toda parcelación urbanística (ya se trate de división o de segregación) está sujeta a intervención administrativa que se instrumenta por vía de la licencia a fin de precisar que la operación resultante genera fincas edificables que reúnan las características exigidas por el planeamiento.

Parcelaciones rurales o rústicas

La parcelación rural o rústica es la división o segregación simultánea o sucesiva de un terreno, finca o parcela en suelo no urbanizable, siempre que tenga una finalidad vinculada a la utilización racional de los recursos naturales o usos primarios del suelo rural o no urbanizable.

De conformidad con lo anterior, las parcelaciones en el medio rural podrán ser urbanísticas o rurales o rústicas:

• a) Las parcelaciones en el medio rural de carácter urbanístico, con carácter general están prohibidas, salvo en casos de asentamientos o poblamientos rurales tradicionales, y en tanto que la legislación urbanística las permita.
• b) Las parcelaciones en el medio rural de carácter rústico o rural, de conformidad con la legislación agraria, forestal y resto de usos vinculados a la utilización racional de los recursos naturales.

Con carácter general, el derecho urbanístico (tanto el precedente como ahora el autonómico), establece una regla o norma de reenvío en lo que respecta a las autorizaciones o permisibilidad de parcelaciones rurales o rústicas, al remitirse al debido respeto y cumplimiento de la normativa agraria, forestal o de similar índole, de conformidad con los usos no urbanísticos del suelo rural.

De esta manera, las parcelaciones rústicas o rurales habrán de respetar las normas sobre unidades mínimas de cultivo, siendo válidas únicamente cuando no den lugar a parcelas de extensión inferior a la unidad mínima de cultivo, disponiéndose la nulidad de los actos o negocios jurídicos, por cuya virtud se produzca la división o segregación que no respete el parámetro anterior.

En lo que respecta a la legislación estatal, debe citarse la Ley 19/1995, de 4 de julio, de modernización de las explotaciones agrarias, la cual establece como una de sus finalidades "impedir el fraccionamiento excesivo de las fincas rústicas" [artículo 1.e) Ley de Suelo].

A los efectos de dicha Ley, se entiende por unidad mínima de cultivo, la superficie suficiente que debe tener una finca rústica para que las labores fundamentales de su cultivo, utilizando los medios normales y técnicos de producción, pueda llevarse a cabo con un rendimiento satisfactorio, teniendo en cuenta las características socioeconómicas de la agricultura en la comarca o zona.

Corresponde a las Comunidades Autónomas determinar la extensión de la unidad mínima de cultivo para secano y para regadío en los distintos municipios, zonas o comarcas de su ámbito territorial (artículo 23 Ley de Suelo).

De conformidad con el artículo 24 de la Ley 19/1995, la división o segregación de una finca rústica sólo será válida cuando no dé lugar a parcelas de extensión inferior a la unidad mínima de cultivo. Serán nulos y no producirán efecto entre las partes ni con relación a tercero, los actos o negocios jurídicos sean o no de origen voluntario, por cuya virtud se produzca la división de dichas fincas, contraviniendo lo dispuesto en el apartado anterior. La partición de herencia se realizará teniendo en cuenta lo establecido en el apartado 1 de este artículo 24 Ley de Suelo, aun en contra de lo dispuesto por el testador aplicando las reglas contenidas en el Código Civil sobre las cosas indivisibles por naturaleza o por ley y sobre la adjudicación de las mismas a falta de voluntad expresa del testador o de convenio entre los herederos.

Como se ha visto, la Ley 19/1995 remite la determinación de las unidades mínimas de cultivo a lo que a tal respecto prevea cada Comunidad Autónoma. Numerosas Comunidades Autónomas han regulado la cuestión o, al menos, fijado la superficie que constituye la misma en las distintas partes de su territorio (por su extensión no se recogen aquí; con carácter supletorio, aunque su vigencia se ha cuestionado, puede consultarse la Orden Ministerial de 27 de mayo de 1958).

Sobre esta cuestión surge la duda y consiguiente debate referente a si una parcelación rural o rústica, precisa o no de licencia urbanística. A tal respecto, el artículo 1 del Real Decreto 2187/1978, de 23 de junio, por el que se establece el Reglamento de disciplina urbanística, dispone que están sujetas a licencia, entre otros, las parcelaciones urbanísticas (apartado 8), sin hacer mención a los actos de parcelación de carácter rural o rústico. De ahí que se abra el debate concerniente a si tales actos de parcelación precisan licencia expresa municipal, o bien, una declaración de innecesariedad. Tal cuestión ha alcanzado tal relevancia que incluso algunos textos legales toman partido en orden a aclarar la misma. Por ello, la solución podrá ser distinta atendiendo a la Comunidad Autónoma de referencia.

Parcelaciones legales e ilegales

Ya se ha hecho mención anteriormente a que las parcelaciones pueden ser consideradas como legales o ilegales, por cuanto los actos de división o segregación de terrenos, fincas o parcelas, como todo acto de uso, disposición o transformación del suelo acaecida en la realidad, pueden originar una repercusión urbanística.

Parcelación legal será todo acto de división o segregación de terrenos, fincas o parcelas en suelo urbano, urbanizable y, excepcionalmente, no urbanizable, cuando ello esté autorizado por la legislación urbanística y por remisión de ésta, por el planeamiento, que deberá establecer las reglas y normas precisas para la formación de parcelas, principalmente en aras a la atribución de edificabilidad.

En sentido contrario, y como regla general para el suelo no urbanizable, las parcelaciones urbanísticas se encuentran prohibidas.

En lo que respecta a las parcelaciones que hemos denominado como rurales o rústicas (sin finalidad urbanística), no se permitirán fraccionamientos, divisiones o segregaciones de terrenos inferiores a la unidad mínima de cultivo, que deberá venir determinada por la correspondiente Comunidad Autónoma.

La práctica totalidad de las Comunidades Autónomas consideran infracción urbanística los actos de parcelación ilegales.