Partidos políticos

Evolución histórica de los partidos políticos

El primer régimen político que incorpora la idea de los partidos políticos como diferenciados de las facciones y con un valor esencial en el funcionamiento del propio sistema constitucional fue el británico en el s. XVIII, en los albores mismos del sistema parlamentario moderno. El sistema de gobierno parlamentario que necesita de la confianza de la Cámara requería la existencia de agrupaciones de representantes que, unidos por diversos intereses, apoyaran al gobierno. Frente a éste, se constituye la Leal Oposición que conforma la posible alternativa en caso de que la confianza sobre la que se asienta el gobierno cambie. Gobierno y Oposición requieren de unas agrupaciones que responden a las exigencias de los procesos electorales y a la necesidad de proporcionar un apoyo parlamentario estable al gobierno.

Surgen así, en el marco del sistema parlamentario, los partidos de notables, primero en el Reino Unido de forma natural y, con posterioridad, en el continente, tras superar las reticencias que la Revolución francesa mantuvo en relación con este tipo de asociaciones.

La ideología de la Revolución era contraria al asociacionismo político como mecanismo para alcanzar el poder, puesto que los consideraba, por un lado, como una nueva manifestación de los "cuerpos intermedios" del Antiguo Régimen y, por otro lado, la ideología roussoniana, imperante en la Revolución, exigía la búsqueda de una voluntad general de la Nación, por encima de la defensa de unos intereses particulares defendidos por los partidos políticos concebidos como facciones. De hecho, tanto el Código Penal francés, como el primer Código Penal español de 1822 tipificaban como delito el asociacionismo político.

Superada la Revolución francesa y las ideologías revolucionarias, se impone en el Continente el sistema de gobierno parlamentario, que implica, por su propia dinámica, una tolerancia del asociacionismo político como consecuencia de las propias exigencias electorales y de funcionamiento del parlamento.

En el último tercio del siglo XIX surge un nuevo tipo de partido político que estará llamado a transformar radicalmente el funcionamiento mismo de los sistemas políticos. En el marco de la lucha de clases, y con el fin de aglutinar al proletariado obrero que estaba accediendo en ese momento al sufragio, surge el SPD alemán con una estructura interna inspirada de los sindicatos. Este nuevo tipo de partidos trata de aglutinar al mayor número posible de militantes que, a través del pago de las cuotas, van a proporcionar recursos económicos propios que no podían obtener por otros medios. Por otra parte, se trataba de un partido de clase, en el que sus votantes y militantes procedentes de la misma extracción social y unidos por una ideología y un programa comunes. El partido pasa asimismo a proporcionar toda una serie de servicios a sus militantes más allá de lo meramente político. Todo ello exige una organización estructurada y potente.

Los partidos de clase que mantienen una línea revolucionaria, de subversión del propio sistema liberal, servirán como mecanismos para el establecimiento de regímenes de naturaleza totalitaria. El partido bolchevique, fundado por Lenin en 1903 y precursor del partido comunista, será el primer ejemplo de este fenómeno al establecer la dictadura del proletariado en Rusia a partir de 1917. Como reacción surgen en los años 20 los partidos fascista en Italia y nacionalsocialista en Alemania con la finalidad de abarcar, al igual que el partido comunista, todos los aspectos vitales del hombre. Una vez en el poder, que alcanzan bien democráticamente bien por medios violentos, estos partidos eliminan cualquier oposición, instaurando regímenes de partido único.

Por otra parte, los partidos de clase que adoptan una vía reformista transforman radicalmente la democracia liberal. Una vez universalizado el sufragio, los demás partidos han de transformarse asimismo con el fin de competir por el poder. Se generalizan así los partidos de masa y el Estado liberal evoluciona hacia la democracia de partidos. Será así durante la República de Weimar cuando surge por primera vez la expresión de "Estados de partidos", y que implicará la transformación de la representación misma, que se manifiesta en que:

• • La participación política popular se hace continua gracias a los partidos de masas, al tiempo que el acceso a los cargos públicos electivos se produce a través de las candidaturas políticas, en la medida en que los partidos monopolizan los canales de acceso a las instituciones y órganos representativos del Estado.
• • El representante posee una estrecha relación con el partido gracias al que resultó elegido. Las constituciones liberales prohibían el mandato imperativo con el objeto de prevenir las prácticas clientelares, contrarios a la idea de que el representante lo era de toda la Nación. En el caso actual, la doctrina se encuentra dividida en cuanto a la regulación de las relaciones existentes entre el representante y el partido. La jurisprudencia del Tribunal Constitucional español se basa en el derecho fundamental de la participación política recogido en el artículo 23 de la Constitución para establecer que los candidatos, aun cuando han sido elegidos gracias a su inclusión en las listas de un partido político, tienen libertad de juicio y voto frente a la férrea disciplina partidaria. Así, el Tribunal Constitucional se ha pronunciado en el sentido de que los representantes conservan su mandato incluso cuando cambien de opción política.
• • En el democracia de partidos, el debate tendente a conformar la voluntad de la Nación se lleva a cabo en el seno de los partidos y entre los partidos, y no ya en el Parlamento como en el siglo XIX. El Parlamento se mantiene, sin embargo, como el lugar donde se legitiman las decisiones tomadas por los partidos parlamentarios.

Esta evolución llevará asimismo a la constitucionalización de los partidos, con la finalidad de reconocer el papel de los partidos en tanto que elementos fundamentales de la vida política, pero también con la finalidad de prevenir el "secuestro de la democracia" por parte de partidos antisistema. El artículo 6 de la Constitución española es un claro ejemplo de esta tendencia constitucionalizadora, plenamente arraigada en las constituciones surgidas tras la Segunda Guerra Mundial.

El régimen de los partidos políticos en España

La regulación de los partidos políticos en ordenamiento jurídico español tiene como frontispicio el artículo 6 de la Constitución, que establece lo siguiente:

"Los partidos políticos expresan el pluralismo político, concurren a la formación y manifestación de la voluntad popular y son instrumento fundamental para la participación política. Su creación y el ejercicio de su actividad son libres dentro del respeto a la Constitución y a la Ley. Su estructura interna y funcionamiento deberán ser democráticos."

Esta constitucionalización supone, de conformidad con García Pelayo, una tensión entre dos perspectivas, que a su vez se pone de manifiesto en la legislación: la concepción del partido como una caracterización o especialización del derecho de asociación para un fin determinado y la configuración del partido político como parte integrante fundamental del sistema democrático.

La Ley Orgánica 6/2002, de 27 de junio, de Partidos Políticos, regula la constitución de partidos políticos como una forma específica del derecho de asociación. La Ley Orgánica reconoce la libertad de creación de partidos, así como la libertad de los partidos de constituir y afiliarse a federaciones, confederaciones y uniones de partidos, y la libertad de afiliarse a un partido de forma libre y voluntaria, así como no verse obligado a afiliarse, constituir o permanecer en ningún partido.

La Ley Orgánica establece el régimen de constitución de los partidos, que adquieren personalidad jurídica en el momento de su inscripción en el registro específico de partidos que existe en el Ministerio del Interior, entendiéndose producida la inscripción una vez transcurrido el plazo de 20 días sin que el Ministerio del Interior hubiera comunicado la suspensión del plazo. La inscripción produce efectos indefinidamente mientras no se anote en el registro la suspensión o disolución.

El elemento esencial de la regulación sobre la materia se encuentra en la cuestión de la democracia interna de los partidos. Autores como Ostrogorski o Michels ya denunciaron la tendencia sociológica al formalismo político y a la oligarquía de los jefes del partido gracias a la utilización de la propia burocracia partidista. Al tener encomendados las tres funciones públicas recogidas en la primera frase del artículo 6, la exigencia constitucional de democracia interna a la que alude el último inciso del mismo artículo constitucional trata de garantizar que los actores fundamentales de la política actúen democráticamente en el ejercicio de sus funciones constitucionales. Ya la Sentencia del Tribunal Constitucional 56/1995, de 6 de marzo, estableció que: "el mandato constitucional conforme al cual la organización y funcionamiento de los partidos deben responder a los principios democráticos es una carga impuesta a los propios partidos con la que se pretende asegurar el efectivo cumplimiento de las funciones que estos tienen en encomendados por la Constitución y las Leyes" y contribuyen a "garantizar el funcionamiento democrático del Estado".

Por una parte, la democracia interna de los partidos exige que la organización y funcionamiento del partido sea democrático, lo que la Ley Orgánica garantiza mediante las siguientes medidas:

• • La exigencia de una Asamblea general del conjunto de sus miembros que podrá actuar directamente o por medio de sus compromisarios y a la que corresponderá, en cuanto órgano superior de gobierno del partido, la adopción de los acuerdos más importantes.
• • El reconocimiento de los derechos y deberes de los miembros del partido, que se reconocen a todos los afiliados. Los estatutos del partido deberán contener una relación detallada de dichos derechos y deberes, exigiéndose en cualquier caso la inclusión del derecho a participar en la actividades de los partidos y en los órganos de gobierno y participación, el derecho a ser elector y elegido para los cargos del partido, el derecho a ser informado acerca de la composición de los órganos directivos y de administración o sobre las decisiones adoptadas por los órganos directivos, sobre las actividades realizadas y sobre la situación económica, y el derecho a impugnar los acuerdos de los órganos del partido que estimen contrarios a la Ley o a los estatutos. La Ley Orgánica enumera asimismo las obligaciones que deben, junto con otras, ser incluidas en los estatutos del partidos: el deber de compartir las finalidades del partido y colaborar con la consecución de los mismos, el deber de respetar lo dispuesto en los estatutos y en las Leyes, el deber de acatar y cumplir los acuerdos válidamente adoptados por los órganos directivos del partido y el deber de abonar las cuotas y otras aportaciones que, con arreglo a los estatutos, pueden corresponder a cada uno.

La Ley Orgánica exige que también la actividad del partido sea democrática, por lo que deberán respetar en el libre ejercicio de sus actividades "los valores constitucionales expresados en los principios democráticos y en los derechos humanos". Asimismo, los partidos desarrollarán las funciones encomendadas por la Constitución "de forma democrática y con el pleno respeto al pluralismo". El artículo 9.2 de la Ley Orgánica establece que un partido podrá ser declarado ilegal cuando su actividad vulnere los principios democráticos "particularmente cuando con la misma persiga deteriorar o destruir el régimen de libertades o imposibilitar o eliminar el sistema democrático" mediante algunas de las conductas enumeradas en el mismo apartado, realizadas de forma reiterada y grave. El carácter democrático del Estado obliga a que la participación política tenga unos límites internos, en el sentido de que nadie puede pretender que su propia concepción y objetivos sean los únicos válidos y, en el momento en un partido considera que su oponente político es un enemigo a destruir estaría vulnerando el consenso democrático, por lo que se plantearía su ilegalización y su expulsión del sistema. En este sentido, la Sentencia del Tribunal Constitucional 85/2003 recuerda que el partido político es una persona jurídica cuya creación y disolución está condicionada por lo dispuesto en la Ley Orgánica de Partidos Políticos y, tal como establece la Sentencia 48/2003 del mismo Tribunal, la disolución no siempre es consecuencia de un ilícito penal, sino más bien es efecto de la constatación de que, por sus actividades, el partido inscrito como tal no merece la consideración como tal, sin que ello suponga una sanción ni para el partido, ni para sus promotores, ni para sus dirigentes y afiliados.

La disolución o suspensión de un partido sólo procede mediante decisión judicial que, en el caso de vulneración de los principios democráticos tal como se desarrollan en los artículos 7, 8 y 9 de la Ley Orgánica, será la Sala especial del Tribunal Supremo prevista en el artículo 61 de la Ley Orgánica del Poder Judicial. En estos casos, están legitimados para solicitar la disolución el Gobierno o el Ministerio Fiscal, pudiendo el Congreso o el Senado instar al Gobierno para que solicite la ilegalización de un partido, quedando el Gobierno obligado a la presentación de la solicitud de ilegalización.

La disolución judicial tendrá los siguientes efectos:

• • El cese inmediato de toda actividad del partido político disuelto.
• • La apertura de un procedimiento de liquidación patrimonial, llevado a cabo por tres liquidadores designados por la Sala sentenciadora. El patrimonio neto resultante se destinará por el Tesoro a actividades de interés social o humanitario.

La declaración de ilegalidad de un partido no supone causa de inelegibilidad de los miembros del partido, si bien tampoco cabe crear agrupaciones de electores con la finalidad de defraudar la finalidad de la ley. La Ley Orgánica de Partidos Políticos modificó el artículo 44 de la Ley Orgánica del Régimen Electoral General en el sentido de prohibir la presentación de candidaturas por parte de " los partidos políticos, las federaciones o coaliciones de partidos, las agrupaciones de electores que, de hecho, vengan a continuar o suceder la actividad de un partido declarado judicialmente ilegal o disuelto, o suspendido". La Sentencia 48/2003 establece los criterios para verificar que estas agrupaciones no se constituyen en fraude a la ley.

Otra materia objeto de regulación es la financiación de los partidos, que responde a una doble exigencia histórica: evitar la dependencia de los partidos respecto de los que contribuyen a sus fondos y garantizar, durante la contienda electoral, la igualdad de oportunidades de todos los partidos. A ello es preciso añadir que, en la medida en que la Constitución enmienda unas funciones públicas a los partidos, éste tendría derecho a una prestación del Estado para el cumplimiento de las mismas. En la actualidad, el régimen de financiación de los Partidos se regula por la Ley Orgánica 8/2007, de 4 de julio, sobre financiación de los partidos políticos, ley que fue modificada por la Ley Orgánica 3/2015, de 30 de marzo, de control de la actividad económico-financiera de los Partidos Políticos.

Cabe distinguir entre:

• • La financiación pública, en la que a su vez cabe diferenciar entre:
  • - Las subvenciones anuales con cargo a los Presupuestos Generales del Estado, para el funcionamiento ordinario del partido con representación en el Congreso de los Diputados. La subvención depende del número de escaños y del número de votos obtenidos por cada formación en las últimas elecciones al Congreso. La Ley Orgánica también prevé las subvenciones para gastos de seguridad, así como las subvenciones a cargo de los presupuestos de las Comunidades Autónomas destinadas a los partidos políticos con representación en la respectiva Asamblea Legislativa Autonómica. Esta subvención se establece también en función del número de votos y escaños obtenidos.
  • - La financiación electoral con el fin de subvencionar los gastos que originan las actividades electorales. Esta subvención se encuentra regulada en la Ley Orgánica del Régimen Electoral General.
• • La financiación privada, que incluye las cuotas de los afiliados, los productos de las actividades propias de los partidos y los rendimientos procedentes de su propio patrimonio, los créditos concertados por los partidos, las herencias y legados, así como los ingresos procedentes de otras aportaciones en los términos legalmente establecidos. Son estos últimos tipos de ingresos los sometidos a mayores restricciones, puesto que no pueden tener carácter finalista y se prohíben las aportaciones anónimas y las aportaciones de una misma persona, ya sea física o jurídica, que superen de 100.000 euros anuales. Asimismo, la ley prohíbe las donaciones de entes públicos así como de empresas privadas que presten sus servicios a las Administraciones Públicas.

El régimen jurídico de la financiación de los partidos políticos se completa con una serie de disposiciones relativas a la contabilidad, fiscalización y control de las fuentes financieras y los gastos de los partidos, correspondiendo el control externo de la financiación al Tribunal de Cuentas.