¿Cuál es la naturaleza del peaje?
Peaje es el precio que abona el usuario por el disfrute de una determinada infraestructura pública. Con su importe se costean los gastos de mantenimiento y explotación de la infraestructura que, inicialmente, asume el concesionario.
La tarifa, como ingreso privado, es fijada por la Administración, pero esta no ingresa el producto de la tarifa, pues su finalidad es remunerar a quien, en régimen de Derecho privado, presta un servicio.
De esta manera -según Tornos-, en el caso del concesionario la tarifa adquiere un claro "matiz contractual", pues aun siendo fijada unilateralmente por la Administración titular del servicio, su cuantía se vincula al objeto del servicio y puede verse afectada en su determinación por la ruptura del equilibrio financiero del contrato.
Se diferenciaría así el peaje de los precios públicos; conforme al artículo 24 de la citada Ley 8/1989, de 13 de abril, de Tasas y Precios Públicos, tendrán la consideración de precios públicos las contraprestaciones pecuniarias que se satisfagan por la prestación de servicios o la realización de actividades efectuadas en régimen de Derecho público cuando, prestándose también tales servicios o actividades por el sector privado, sean de solicitud voluntaria por parte de los administrados.
Ligada a la tarifa está la potestad tarifaria, que se asume en el momento de convertir una actividad de contenido económico en servicio público. Tal potestad permite fijar el precio de remuneración del concesionario o de la entidad de régimen privado que prestará el servicio.
No deben confundirse la potestad tarifaria y la potestad de ordenación de precios como instrumento de dirección de la política económica, pues la primera se atribuye al titular del servicio, aunque la política de precios puede condicionar el ejercicio de aquélla, limitando los incrementos de tarifas en razón del interés público por contener la inflación.
¿Bajo qué regulación se rige?
Son diversos los supuestos en los que aparece la figura del peaje, bien bajo esta denominación o bien bajo la de tarifa.
Según el artículo 267 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014, el concesionario tendrá derecho a percibir de los usuarios o de la Administración una retribución por la utilización de las obras en la forma prevista en el pliego de cláusulas administrativas particulares, que se denominará tarifa y tendrá la naturaleza de prestación patrimonial de carácter público no tributario.
Las tarifas que abonen los usuarios por la utilización de las obras serán fijadas por el órgano de contratación en el acuerdo de adjudicación. Las tarifas tendrán el carácter de máximas y los concesionarios podrán aplicar tarifas inferiores cuando así lo estimen conveniente.
El concesionario deberá separar contablemente los ingresos provenientes de las aportaciones públicas y aquellos otros procedentes de las tarifas abonadas por los usuarios de las obras y, en su caso, los procedentes de la explotación de la zona comercial.
La Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico, prevé que los costes del sistema eléctrico sean financiados mediante los ingresos del sistema eléctrico, entre los que se comprenden los "peajes de acceso a las redes de trasporte y distribución satisfechos por los consumidores y los productores y los agentes por las exportaciones de energía a países no comunitarios, destinados a cubrir la retribución del transporte y la distribución" [artículo 13.2.a)], excluyéndose de la consideración de peaje los pagos por derechos de acometidas, enganches, verificación y actuaciones sobre los equipos de control y medida derivados de decisiones de los usuarios, alquiler de aparatos de medida y realización de estudios de conexión y de acceso a las redes (artículo 14.9, en su párrafo segundo).
El Ministro de Industria, Energía y Turismo, previo Acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos, dictará las disposiciones necesarias para el establecimiento de (artículo 16):
- a) Los precios de los peajes de acceso a las redes de transporte y distribución, que se establecerán de acuerdo con la metodología establecida por la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia considerando a estos efectos el coste de la retribución de estas actividades.
- b) Los cargos necesarios para cubrir otros costes de las actividades del sistema que correspondan.
Los peajes y cargos así calculados serán únicos en todo el territorio nacional y no incluirán ningún tipo de impuestos.
El Gobierno establecerá la estructura y condiciones de aplicación de los peajes de acceso a las redes de transporte y distribución que deberán satisfacer:
- a) los consumidores, teniendo en cuenta las especialidades por niveles de tensión y las características de los consumos por periodos horarios y potencia.
- b) los productores, teniendo en cuenta la energía vertida a las redes.
Los peajes de acceso a las redes de transporte y distribución y los precios o cargos por otros servicios regulados destinados al suministro de energía eléctrica serán recaudados por las empresas distribuidoras y, en su caso, por el operador del sistema, debiendo dar a las cantidades ingresadas la aplicación que proceda de acuerdo con el procedimiento general de liquidaciones previsto en la presente ley y en su normativa de desarrollo (artículo 18).
[A estos efectos, los ingresos por peajes o cargos serán los que hubieran debido ser facturados por aplicación de la normativa que los establezca, con independencia de su efectiva facturación y cobro por parte de los sujetos obligados a su recaudación.]
En la Ley 8/1972, de 10 de mayo, de construcción, conservación y explotación de autopistas en régimen de concesión, se prevé (artículo 14) que el concesionario de la autopista tiene derecho a percibir de los usuarios de la vía, por la utilización de las instalaciones viarias, el peaje que corresponda por aplicación de las tarifas aprobadas, y que los usuarios de las autopistas vendrán obligados a abonar el importe del peaje que corresponda según la tarifa aprobada.
De esta manera, en el pliego de cláusulas generales para la construcción, conservación y explotación de autopistas en régimen de concesión, aprobado por Decreto 215/1973, de 25 de enero, señala en la Cláusula 40 que el peaje es la contraprestación en dinero que percibe el concesionario de los usuarios de la autopista en pago de su utilización.
La cuantía del peaje viene determinada, con carácter general, por la aplicación de las tarifas, para lo cual las Cláusulas prevén su cálculo y revisión sobre la base del recorrido efectivo realizado por el usuario, tipo de vehículo y, en su caso, abonos, descuentos, bonificaciones, etc. En todo caso, los peajes son aprobados por la Administración e incluidos en los Reglamentos de servicio de las concesiones.
Por otra parte, la Ley de 1972 prevé en el artículo 24 que el Gobierno pueda modificar, por razón de interés público, las características de los servicios contratados y las tarifas abonadas por los usuarios, de forma que en este caso la Administración debe compensar al concesionario para mantener su equilibrio económico-financiero.
La Ley 37/2015, de 29 de septiembre, de carreteras, dispone que la utilización de la carretera por el usuario será gratuita o podrá conllevar el pago de peajes o tasas, cuyas tarifas aprobará el Gobierno (artículo 22.2).
La Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres, establece en su artículo 19 que el régimen tarifario de los servicios públicos de transporte de viajeros de titularidad de la Administración vendrá determinado en los correspondientes contratos de gestión de servicio público. La estructura de la tarifa de los transportes se ajustará a las características del servicio de que en cada caso se trate, teniendo en cuenta lo que al efecto se determina en esta ley y en las disposiciones de la Unión Europea en materia de servicios públicos de transporte de viajeros por ferrocarril y carretera, y, en su caso, en las normas reglamentarias dictadas para su ejecución y desarrollo.
Las tarifas así establecidas, junto con las demás compensaciones, económicas o de otra índole, a que, en su caso, tenga derecho el contratista, deberán cubrir la totalidad de los costes de explotación del transporte en las condiciones señaladas en el correspondiente contrato de gestión de servicio público y permitirán una adecuada amortización de aquellos activos necesarios para su prestación y que hayan de ser aportados por el contratista, así como, un razonable beneficio empresarial, en circunstancias normales de productividad y organización.
[A tal efecto, la Administración deberá desestimar la contratación de tales servicios con quienes oferten prestarlos aplicando precios que no cumplan la referida condición. La desestimación de una oferta no se hará sin permitir su justificación por parte del licitador que la presentó.]
La Ley 38/2015, de 29 de septiembre, del sector ferroviario, preceptúa en su artículo 96 que los administradores de infraestructuras ferroviarias percibirán de las empresas ferroviarias que utilicen las líneas de la Red Ferroviaria de Interés General, así como las estaciones de transporte de viajeros, terminales de transporte de mercancías y otras instalaciones de servicio, el abono de las tasas reguladas en esta sección, que recibirán el nombre de cánones ferroviarios.
Quedan, en todo caso, afectos al patrimonio de los administradores de infraestructuras ferroviarias los ingresos obtenidos por el cobro de los referidos cánones, con independencia de las tarifas o los precios privados que pueda percibir de las empresas ferroviarias y de terceros.
Los cánones se fijarán de acuerdo con los principios generales de viabilidad económica de las infraestructuras, explotación eficaz de las mismas, situación del mercado y equilibrio financiero en la prestación de los servicios, y con arreglo a criterios de igualdad, transparencia y no discriminación entre prestadores de servicios de transporte ferroviario.
Recuerde que...
- • El peaje es una tarifa, esto es, un ingreso privado y no un ingreso ni público, en general, ni tributario, más en particular.
- • Es el precio que abona el usuario por el disfrute de una determinada infraestructura pública.
- • Las tarifas que abonen los usuarios por la utilización de las obras serán fijadas por el órgano de contratación en el acuerdo de adjudicación.
- • La cuantía del peaje viene determinada, con carácter general, por la aplicación de las tarifas, para lo cual las Cláusulas prevén su cálculo y revisión sobre la base del recorrido efectivo realizado.