Plan general de ordenación urbana (PGOU)

¿Qué es el Plan general de ordenación urbana (PGOU)?

Los Planes Generales de Ordenación Urbana o Urbanística municipales establecen, en el marco de los planes de ordenación territorial y en coherencia con las políticas sectoriales de incidencia sobre el suelo, la ordenación urbanística sostenible de la totalidad de un municipio o varios municipios y organizan la gestión de su ejecución, de acuerdo con las características del municipio o municipios y los procesos de ocupación y utilización del suelo actuales y previsibles a medio plazo.

Tiene como objeto principal la clasificación de la totalidad del suelo incluido en su ámbito y la determinación del modelo o la definición de la estructura general, que se haya de adoptar para la ordenación urbanística del término o términos municipales afectados.

Como expresa el artículo 43 de la Ley de Cantabria 2/2001, de 25 de junio, de Ordenación Territorial y Régimen Urbanístico del Suelo, el Plan General contribuye a resolver las necesidades de suelo residencial, dotacional e industrial del municipio regulando, delimitando u orientando, según los casos, las zonas de crecimiento, la utilización del suelo rústico y los procesos de renovación y rehabilitación urbana.

La planificación a nivel local se realiza a través del Plan General Municipal de Ordenación Urbana que estructura el modelo de ciudad que corresponde al territorio de uno o varios municipios. Esta tarea es preferentemente municipal en virtud de la atribución de autonomía que la vigente Constitución otorga al Municipio para la gestión de sus respectivos intereses, sin perjuicio de la intervención de las Administraciones titulares de intereses sectoriales afectados, y la aprobación definitiva que corre a cargo de la Administración autonómica.

El planeamiento general municipal ha de estar en consonancia no sólo con los planes territoriales o Subregionales en cuyo ámbito se ubique, sino que, además, habrá de respetar la legislación sectorial emanada tanto del Estado como de la Comunidad Autónoma.

La regulación jurídica de los Planes generales de ordenación, en tanto que representan una técnica urbanística, es de competencia exclusiva del Legislador autonómico. Precisamente, uno de los aspectos que mayor variabilidad presenta el Derecho comparado autonómico, es la denominación del plan general. Así, los términos que ha barajado cada Comunidad son muy diversos: Plan General de Ordenación Urbanística (Andalucía), Plan de Ordenación Municipal -POM- (Castilla-La Mancha), Plan de Ordenación Urbanística Municipal (Cataluña), Plan General Municipal (La Rioja), Plan General Municipal de Ordenación (Murcia).

¿Cuáles son las características generales del Plan general de ordenación urbana?

Se exponen a continuación los caracteres generales de los planes generales que se infieren de la regulación estatal y del Derecho autonómico.

• a) Ordenación integral: significa que los mismos inciden sobre la totalidad de un municipio o municipios, y desde todos los sectores o aspectos de ordenación urbanística. Por consiguiente, un Plan General supone una ordenación integral de un Municipio o Municipios completos, desde un punto de vista geográfico o territorial y funcional o material.
• b) Ámbito territorial. Clases de Planes Generales: en lo que respecta al ámbito territorial de un plan general, la regulación de las Comunidades Autónomas se alinea en torno a dos categorías:
  • 1º En un primer apartado se encuentran aquellas Comunidades Autónomas que han contemplado el plan general como un instrumento de ordenación aplicable para un único municipio que, además, en ciertos casos, resulta obligatoria su formulación. A este grupo pertenecen, con carácter enunciativo, las Comunidades de Andalucía, Extremadura y Comunidad Valenciana.
  • 2º Un segundo grupo de Comunidades Autónomas ha previsto la funcionalidad de los planes generales para uno o varios términos municipales completos, siguiendo el modelo estatal (Aragón, Asturias, Cantabria, Galicia, La Rioja...).

  Una cierta solución de consenso se ha previsto en el País Vasco, donde el artículo 63 de la Ley 2/2006, de 30 de junio, de Suelo y Urbanismo, prevé la posibilidad de un plan de compatibilización, cuando las características y necesidades del desarrollo urbano en las zonas limítrofes de varios términos municipales hagan necesario coordinar la ordenación estructural de los planes generales afectados, y en defecto de un instrumento de ordenación territorial que lo realice.

• c) Obligatoriedad: Con arreglo a la legislación estatal conformada por el Texto refundido de la Ley del Suelo y Rehabilitación Urbana de 2015 (Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre), cada Municipio debía tener un planeamiento general, ofreciéndose la disyuntiva entre un Plan General y las Normas Subsidiarias de Planeamiento. El Derecho autonómico ofrece soluciones distintas sobre la obligatoriedad o no de los Planes Generales, mostrándose cada vez más receptivo hacia su exigencia generalizada.

Un ejemplo de ello lo teníamos en el artículo 138.2 del Decreto de la Comunidad Valenciana 67/2006, de 19 de mayo, por el que se aprueba el Reglamento de Ordenación y Gestión Territorial y Urbanística, que establece que: "todo municipio debe tener su propio Plan General", derogado en 2014 por la Ley 5/2014, de 25 de julio, de la Generalitat, de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Paisaje, de la Comunitat Valenciana. Igualmente, en la Comunidad Andaluza se impone el carácter obligatorio de los Planes Generales.

Otras Comunidades Autónomas, partiendo del principio general de exigencia de un Plan General, admiten excepciones a su formulación, como puede ser el artículo 39 del Decreto 248/2004, de 14 de septiembre, por el que se aprueba el Reglamento de Planeamiento de la Ley 2/1998, de 4 de junio, de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística Castilla-La Mancha. Dicho Decreto no ha sido derogado en la actualidad de manera explícita. Pero hoy día esa exclusión se contiene en una norma superior y posterior, cual es el artículo 24.4 del Decreto-Legislativo 1/2010, de 18 de mayo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística de Castilla la Mancha.

En él se dice que estarán exentos del deber de contar con un Plan de Ordenación Municipal los Municipios dotados de un crecimiento urbano estable o moderado y cuya política municipal tienda al mantenimiento de ese escenario, en los que concurra la circunstancia de no haberse superado durante los cuatro últimos años consecutivos la promoción de más de 50 viviendas o 5.000 metros cuadrados construidos, de cualquier uso, por año. Estos requisitos podrán actualizarse y modificarse reglamentariamente. La norma añade sin embargo la prescripción de que tales municipios deberán dotarse de un Plan de Delimitación de Suelo Urbano.

¿Cuáles son los principios inspiradores en la formulación del planeamiento general?

Algunas Comunidades Autónomas a través de su normativa han precisado unos objetivos y principios que deberán ser respetados por los poderes públicos en la formulación del planeamiento general.

Dichos principios van orientados a un diseño urbano en el que se respeten los estándares mínimos de ordenación que el propio Legislador regula y de sostenibilidad urbana, y a evitar el uso de la potestad planificadora desvirtuando el modelo de ciudad existente.

Un buen ejemplo de ello se halla en el artículo 9 de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía, (adecuada integración en la ordenación dispuesta por los Planes de Ordenación del Territorio; puesta en valor de la ciudad existente; conservación, protección y mejora del centro histórico; atender las demandas de vivienda social y otros usos de interés público de acuerdo con las características del municipio y las necesidades de la población, etc.).

La Ley urbanística de Aragón (artículo 39 del Decreto Legislativo 1/2014, de 8 de julio, por el que se aprueba el texto refundido de Urbanismo de Aragón) preceptúa igualmente unos principios orientadores -y limitadores- de la labor planificadora, al señalar que el Plan General deberá concretar el modelo de evolución urbana y ocupación del territorio, ponderando desarrollo y sostenibilidad ambiental y económica, con arreglo a determinados criterios. Entre ellos, deberá adoptar un modelo de ocupación del territorio sostenible, evitando consumos innecesarios de recursos naturales y, en particular, de suelo. El plan general incorporará también un estudio territorial, urbanístico, ambiental y social específico de los nuevos núcleos de demanda de servicios urbanísticos, justificando su implantación y analizando su viabilidad teniendo en cuenta el posible incremento de la capacidad de las redes y servicios urbanísticos prestados por las diferentes Administraciones públicas. También se tendrá en cuenta la situación de la oferta y la demanda de los usos planificados para su implantación en el municipio y su entorno.

¿Cuáles son las determinaciones de los planes generales de ordenación urbana?

En cuanto al contenido o determinaciones de los planes generales, se puede diferenciar un contenido general común con independencia de la clasificación de suelo (determinaciones genéricas), un contenido específico no común variable en función de la clasificación del suelo en cada parte del Municipio (determinaciones específicas) y las directrices, objetivos y estrategias definidas para su desarrollo y ejecución.

Otras Comunidades Autónomas introducen algunos cambios de matiz, estableciendo como contenido de los planes las determinaciones de ordenación estructural y las determinaciones de ordenación pormenorizada o detallada (Extremadura, Andalucía, Castilla-La Mancha). En el Principado de Asturias las determinaciones se dividen en las relativas a ordenación general y las concernientes a ordenación detallada.

Determinaciones básicas, genéricas o estructurales

Por lo que se refiere a las determinaciones generales, se pueden destacar las siguientes:

• a) Clasificación del suelo.
• b) Calificación del suelo, estableciendo el destino urbanístico de cada terreno o construcción.
• c) Delimitación de áreas de reparto de cargas y beneficios, o ámbitos análogos (sectores, unidades de ejecución, áreas homogéneas, etc.), fijando el correspondiente aprovechamiento tipo o medio para la determinación del aprovechamiento subjetivo que corresponde a los interesados en una actuación de transformación urbanística, con arreglo a lo que determine la legislación urbanística de cada Comunidad Autónoma, sobre los porcentajes que marca el artículo 18.1.b) del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el Texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana.
• d) Diseño de la estructura general y orgánica del territorio.
• e) Programación del desarrollo del plan.
• f) Medidas para la protección del medio ambiente.
• g) Previsión de la revisión del plan.
• h) Reservas de terreno para dotaciones y equipamientos públicos.
• i) Establecimiento de un régimen transitorio.

Determinaciones específicas u ordenación pormenorizada o detallada

a) Determinaciones para el suelo urbano: el plan general, en tanto que para la ejecución urbanística de dicho suelo no se precisa, en principio, planeamiento de desarrollo, debe dar una regulación detallada o pormenorizada. De esta manera, asigna usos, intensidades y tipologías edificatorias pormenorizadas por zonas de calificación; delimita espacios libres y zonas verdes; señala emplazamientos reservados para los servicios, dotaciones y equipamientos comunitarios; detalla la red viaria con previsión de aparcamientos; detalla las redes de servicios (abastecimiento de agua, alcantarillado, etc.).

b) Determinaciones para el suelo urbanizable: en dicho suelo, como señala Tomás Ramón Fernández, los planes generales se han venido limitando a definir los elementos fundamentales de la estructura general de la ordenación urbanística del territorio, a establecer una regulación genérica de los diferentes usos globales y niveles de intensidad y a fijar los programas de desarrollo a corto y medio plazo mediante actuaciones públicas o privadas.

El afán de flexibilizar el contenido del plan general y de hacer posible la incorporación de imprevistos llevó al Legislador de 1975 a distinguir, dentro del suelo urbanizable, dos subtipos, según que el propio plan incorporara o no un concreto programa en orden a su urbanización efectiva. Los planes generales podían, por lo tanto, abstenerse de ordenar y programar ab initio una parte del suelo que clasificaban como urbanizable, dejando así auténticos vanos o vacíos de planeamiento (salvedad hecha de la determinación previa de los usos considerados incompatibles) para que luego fueran llenados ad hoc por ulteriores Programas de Actuación urbanística en función de necesidades o actuaciones concretas que pudieran surgir y que en el momento de elaborar el Plan General eran imprevisibles.

En el suelo urbanizable programado el Plan General incorporaba, como explica dicho autor, el programa concreto a desarrollar luego en etapas cuatrianuales mediante los correspondientes Planes Parciales a cuyos efectos dividía el territorio en sectores fijando, además, el trazado de las redes fundamentales de servicios, desarrollando los sistemas de estructura general de ordenación urbanística del territorio y asignando intensidades y usos globales a las diferentes zonas.

Esta subdivisión del suelo urbanizable en programado y no programado fue, sin embargo, suprimida por el Real Decreto Ley 5/1996, de 7 de junio, así como en la Ley 6/1998, de 13 de abril, de Régimen de Suelo y Valoraciones, en un afán de ampliar la oferta potencial del suelo y de favorecer por esta vía la disminución de su precio. La legislación autonómica posterior a dichas normas estatales ha vuelto, sin embargo, a reproducir la distinción entre suelo urbanizable programado y no programado, aunque ha sustituido esta terminología por la de suelo sectorizado y no sectorizado o bien delimitado y no delimitado.

c) Determinaciones del suelo nourbanizable: para dicho suelo el plan general establece las medidas y condiciones apropiadas para la conservación y protección de todos y cada uno de sus elementos naturales a fin de evitar su degradación.

¿Cuál es la documentación exigida para la elaboración del contenido de los Planes Generales?

Como exigen algunas Comunidades Autónomas en su legislación urbanística, el contenido de los Planes Generales debe desarrollarse con arreglo a los principios de máxima simplificación y proporcionalidad según las características propias del Municipio derivadas de su población y dinámica de crecimiento, por la relevancia de sus actividades y recursos turísticos, por su pertenencia a ámbitos territoriales con relaciones supramunicipales significativas o por contar con valores singulares relativos al patrimonio urbanístico, arquitectónico, histórico, cultural, natural o paisajístico (artículo 8.2 de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía y artículo 126.2 del Decreto 278/2007, de 4 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de Ordenación del Territorio y Urbanismo del Principado de Asturias).

Documentación generalmente exigida por el Derecho estatal y autonómico

a) Memoria: el Derecho autonómico, siguiendo una corriente jurisprudencial, ha concedido suma importancia documental a la Memoria del Plan General, distinguiendo en algunos casos entre una memoria informativa (situación existente) y otra justificativa (de los cambios de ordenación).

b) Cartografía. Planos de información y ordenación.

c) Normas urbanísticas y de edificación.

d) Estudio económico-financiero, que incluirá un cálculo realista de los costes que implicará la ejecución del Plan y de los medios financieros disponibles o previsibles para ello.

e) Programa de actuación en el que se incluirán, como mínimo, los objetivos, directrices y estrategia del desarrollo a largo plazo para todo el territorio comprendido en el ámbito del Plan, las previsiones específicas concernientes a la realización de los sistemas generales y las etapas de desarrollo de los sectores de suelo urbano y suelo urbanizable.

f) Resumenejecutivo: el artículo 25.3 del Texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, establece que: "En los procedimientos de aprobación o alteración de instrumentos de ordenación urbanística, la documentación expuesta al público deberá incluir un resumen ejecutivo expresivo de los siguientes extremos:

• a. Delimitación de los ámbitos en los que la ordenación proyectada altera la vigente, con un plano de su situación, y alcance de dicha alteración.
• b. En su caso, los ámbitos en los que se suspendan la ordenación o los procedimientos de ejecución o de intervención urbanística y la duración de dicha suspensión".

g) Informe de sostenibilidad: El artículo 22 del Texto Refundido de 2015) introduce como documento específico en los planes territoriales y urbanísticos, el informe de sostenibilidad que deberá incluir un mapa de riesgos naturales del ámbito objeto de ordenación. Asimismo, se refiere a un informe o memoria de sostenibilidad económica, en el que se ponderarán en particular el impacto de la actuación en las Haciendas Públicas afectadas por la implantación y el mantenimiento de las infraestructuras necesarias o la puesta en marcha y la prestación de los servicios resultantes, así como la suficiencia y adecuación del suelo destinado a usos productivos.

Documentación exigida en alguna Comunidad Autónoma

a) Documentos de información, análisis y diagnóstico: artículo 111 del Decreto 22/2004, de 29 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de Urbanismo de Castilla y León.

b) Catálogo de bienes protegidos: sin perjuicio de que los Catálogos puedan formar parte de otros planes o incluso, puedan tener existencia independiente o autónoma, en algunas Comunidades Autónomas se exige que el Plan General contenga un Catálogo de bienes protegidos.

c) Estudio de evaluación de la movilidad generada: En algunas Comunidades Autónomas se exige un estudio de movilidad que analice los flujos previstos que generará la ejecución del planeamiento y los medios adecuados para encauzarlos atendiendo al principio de movilidad sostenible (artículo 40.2.a) de del Decreto-Legislativo 1/2014, de 8 de julio, por el que se aprueba el texto refundido de Urbanismo de Aragón y Decreto 305/2006, de 18 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley de urbanismo de Cataluña en cuyo artículo 71 se regula el Estudio de evaluación de la movilidad generada).

d) Estudio del medio rural y análisis del modelo de asentamiento poblacional: dicho documento se requiere en el artículo 58 de la Ley 2/2016, de 10 de febrero, del Suelo de Galicia.

¿Cuál es la administración competente y el procedimiento para llevar a cabo un plan de ordenación territorial?

El Derecho urbanístico, dada la incidencia de la ordenación integral de un Municipio sobre intereses supramunicipales, mantiene la previsión legal de que la aprobación definitiva de los planes se ubique en la Administración autonómica, de conformidad con la doctrina constitucional y jurisprudencial del principio de autonomía local, que tuvo acogida en los artículos 2, 10 y 59 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local.

Así, la aprobación inicial y provisional es a cargo del Pleno del Ayuntamiento [artículos 22.2.c), 47.2.ll) y 123.1.i) de la Ley de Bases de Régimen Local], y la aprobación definitiva corresponde al órgano que determine la normativa de gobierno y administración autonómica.