Planeamiento urbanístico

¿Qué es el planeamiento urbanístico?

La idea de plan es una de las más importantes en el urbanismo y derecho urbanístico. Su razón de ser viene dada por la imposibilidad de previsión legal a través de las fuentes ordinarias del derecho, para regular en cada municipio, sector, unidad de actuación o parcela individualizada, las determinaciones y condiciones urbanísticas que integran el contenido urbanístico del suelo.

La definición tiene un elevado componente de amplitud, en tanto que el planeamiento urbanístico sólo tiene sentido expresado en cada uno de los planes urbanísticos, individualmente considerados, si bien todos ellos conforman una sistemática, coordinada o vertebrada a nivel municipal, por los planes generales de ordenación urbana, y aun a nivel territorial, regional o autonómico, por los planes de ordenación territorial, en sus distintas modalidades. De ahí que la legislación urbanística, en un primer momento la estatal y ahora la autonómica, estructuran el sistema de planeamiento en su articulado.

La técnica de normar a través de ley y aun de reglamento, no posibilita, dados los caracteres de generalidad de dichas fuentes normativas, que se conozca en cada ámbito o sector de actuación, qué régimen urbanístico resulta de aplicación. De ahí la necesaria remisión de la ley-reglamento, como fuentes heterónomas dictadas primero por el Estado y ahora por las Comunidades Autónomas, a las fuentes autónomas de planeamiento. Son fuentes autónomas porque los propios Municipios pueden elaborar y aprobar las mismas, y en el caso del planeamiento general y algunos planes de desarrollo, a través de un procedimiento bifásico entre el Municipio y la Comunidad Autónoma, si bien la propuesta de plan viene configurada por el Municipio, que formula con carácter general el mismo, y lo aprueba inicial y provisionalmente, reservándose la Administración autonómica su aprobación definitiva.

¿Quién ostenta las facultades de la actividad urbanística de planeamiento?

En el Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 1992, se precisaba en su artículo 2 el conjunto de facultades que comprenden la competencia urbanística concerniente al planeamiento. Dicho precepto fue declarado inconstitucional por la sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997, de 20 de marzo. No obstante, se reproduce por su marcado carácter didáctico:

"2. La competencia urbanística concerniente al planeamiento comprenderá las siguientes facultades:

• a) Formular los Planes e instrumentos de ordenación territorial y urbanística previstos en la legislación.
• b) Emplazar los centros de producción y residencia del modo conveniente para la mejor distribución de la población.
• c) Dividir el territorio municipal en áreas de suelo urbano, urbanizable, o en su caso apto para urbanizar, y no urbanizable, o clases equivalentes establecidas por la legislación autonómica.
• d) Establecer zonas distintas de utilización según la densidad de la población que haya de habitarlas, porcentaje de terreno que pueda ser ocupado por construcciones, volumen, forma, número de plantas, clase y destino de los edificios, con sujeción a ordenaciones generales uniformes para cada especie de los mismos en toda la zona.
• e) Formular el trazado de las vías públicas y medios de comunicación.
• f) Establecer espacios libres para parques y jardines públicos en proporción adecuada a las necesidades colectivas.
• g) Señalar el emplazamiento y características de los centros y servicios de interés público y social, centros docentes, aeropuertos y lugares análogos.
• h) Calificar terrenos para construcción de viviendas sujetas a algún régimen de protección pública.
• i) Determinar la configuración y dimensiones de las parcelas edificables.
• j) Limitar el uso del suelo y subsuelo y de las edificaciones.
• k) Orientar la composición arquitectónica de las edificaciones y regular, en los casos que fuera necesario, sus características estéticas".

Entre dichos objetivos se encuentra el de desarrollo sostenible que, como afirma el Texto Refundido de la Ley de Suelo estatal aprobado por Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre (al igual que la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de la que trae razón), las políticas públicas relativas a la regulación, ordenación, ocupación, transformación y uso del suelo tienen como fin común la utilización de este recurso conforme al interés general y según el principio de desarrollo sostenible, sin perjuicio de los fines específicos que les atribuyan las Leyes (artículo 3.1).

¿Cuál es la evolución histórica y cuál es el significado del plan como técnica de ordenación urbana?

Con la Ley del Suelo de 1956 surge en el Estado español un antes y un después en lo que respecta al Derecho urbanístico. Con dicha Ley, es la primera vez que se generaliza en un texto único la sistemática jurídica del urbanismo, al tiempo que se institucionalizan los planes urbanísticos, como eje central del urbanismo. Se dice, a partir de entonces, que no hay urbanismo sin plan.

La situación anterior a dicha Ley viene enmarcada por una evolución y surgimiento de las instituciones urbanísticas, que precisamente tuvieron su origen en multitud de ocasiones en los municipios, auténticos pioneros de la institución del planeamiento. Hasta bien entrado el siglo XIX, la concepción liberal del derecho de propiedad, considerado como inviolable y sagrado (Declaración Universal de los Derechos del Hombre), conllevaba que el propietario de suelo gozaba de las más amplias potestades posibles en orden a configurar su propiedad, aun los usos constructivos, prácticamente sin limitación alguna (más allá de las propias posibilidades de la técnica constructiva del momento).

La situación comienza a cambiar a lo largo del siglo XIX, en un primer momento mediante la aprobación de los Planes Geométricos de Alineaciones, establecidos en virtud de la Real Orden de 25 de julio de 1846.

Este avance en la planificación urbana siguió con la legislación sobre ensanche de poblaciones de 1864, 1876 y 1892. De todas formas, estos instrumentos no eran suficientes para encauzar los crecimientos urbanos y el rediseño de los núcleos urbanos (la ciudad existente), por lo que poco a poco fue emergiendo una conciencia sobre la necesidad de disponer de una planificación global de ordenación.

Ya entrado el siglo XX, y tras los acontecimientos trágicos derivados de los enfrentamientos armados que tuvieron lugar, tanto en España como en Europa, que supusieron la necesidad de reconstruir y rediseñar ciudades enteras, se acrecienta la necesidad de disponer de un plan de ordenación del territorio de modo integral, prescindiendo del enfoque parcial de los planes de ensanche y de reforma interior. Ahora bien, en tanto que dichos planes afectaban de lleno a los cimientos de uno de los derechos individuales de la persona, la propiedad, se hicieron precisas leyes específicas de aprobación de los mismos. De esta manera, la Ley de 1 de marzo de 1946, por la que se regula la Ordenación Urbana de Madrid y sus alrededores, surge como respaldo legal del Plan general de la ciudad redactado en 1944.

En resumen, los planes antecedieron a las leyes y, por tanto, numerosas instituciones, técnicas y figuras urbanísticas tuvieron su origen y aplicación práctica inicial en los planes de ordenación de los municipios. Así, los planes de ordenación urbana son una suma de los planos urbanos (de ahí la expresión planes) de alienaciones, reforma interior y ensanche y las ordenanzas y normas de ordenación urbana.

Con la Ley de Suelo de 1956 se estructura por primera vez en España un texto jurídico, a modo de codificación del derecho urbanístico, donde se sintetizan y generalizan las instituciones urbanísticas surgidas de la práctica local y, entre ellas, se institucionalizó la primacía del plan, como base necesaria y fundamental de la ordenación urbana.

A dicha Ley se sucedieron dos grandes reformas, en 1975 y 1990, que dieron origen, respectivamente, a dos Textos Refundidos de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, promulgados en 1976 y 1992.

El Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana afecta al estatuto jurídico de la propiedad del suelo, en uso de las competencias atribuidas al Estado en virtud del artículo 149.1 de la Constitución, confirmando actualmente el artículo 11 que "1. El régimen urbanístico de la propiedad del suelo es estatutario y resulta de su vinculación a concretos destinos, en los términos dispuestos por la legislación sobre ordenación territorial y urbanística. 2. La previsión de edificabilidad por la ordenación territorial y urbanística, por sí misma, no la integra en el contenido del derecho de propiedad del suelo. La patrimonialización de la edificabilidad se produce únicamente con su realización efectiva y está condicionada en todo caso al cumplimiento de los deberes y el levantamiento de las cargas propias del régimen que corresponda, en los términos dispuestos por la legislación sobre ordenación territorial y urbanística".

¿Cuá es la legislación aplicable a la actividad urbanística de planeamiento?

Al ostentar la actividad de planeamiento el carácter de técnica o institución urbanística, su legislación corre a cargo de las Comunidades Autónomas, en virtud del título constitucional de atribución de competencias contenido en el artículo 148.1.3 (con excepción de las Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla, se entiende). Por consiguiente, la regulación jurídica de las distintas figuras de planeamiento se encuentra en los textos legales dictados por las Comunidades Autónomas. Hasta la fecha, todas las Comunidades Autónomas han dictado legislación propia urbanística en materia de planeamiento.

No obstante, deberá tenerse en cuenta la legislación estatal, que en unos casos tendrá aplicación básica o plena, y en otros, de conformidad con el artículo 149.3 de la Constitución, aplicación supletoria.

Es legislación básica del Estado en la materia el Texto Refundido de la Ley de Suelo de 2015.

La legislación supletoria estatal en materia de planeamiento se constituye por el Texto Refundido de 1976 y el Reglamento de Planeamiento Urbanístico, establecido por Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio.

¿A qué nos referimos con la potestad de planeamiento y la discrecionalidad?

Un ejemplo claro de potestades regladas en el ámbito urbanístico, son las licencias. En el otro extremo tradicionalmente solía encuadrarse la función pública de planeamiento como prototípica de las potestades discrecionales. No obstante, esta afirmación hoy día no resulta plenamente así.

Es cierto que la actividad de planeamiento ofrece un amplio margen de discrecionalidad y que no viene configurado en ninguna norma general cómo debe ser el diseño urbano -cerrado- de una ciudad u otra. No existe un esquema o sistema ideal de ciudad, extrapolable al resto, sino que más bien cada ciudad debe partir de su propia configuración y naturaleza peculiar (la ciudad existente) y posibilitar el crecimiento urbano en el marco de un desarrollo sostenible (desde un punto de vista ambiental y económico). Por consiguiente, la discrecionalidad de esta potestad no admite duda.

Siendo esto así, en los últimos años vienen delimitándose una serie de técnicas y principios que limitan el alcance de la referida discrecionalidad. Damos cuenta de los siguientes:

• a) Clasificación del suelo: cada vez más viene entendiéndose que la clasificación del suelo no es una técnica urbanística de carácter discrecional, por cuanto viene sustentada, por mandato legal, por la situación fáctica del suelo.

  En este sentido, por todas, STS (Sala Tercera, de lo Contencioso-administrativo, 5ª) de 1 Junio 2010 Nº rec. 2405/2006.

• b) Las normas de directa aplicación y los estándares urbanísticos.
• c) Algunos autores añaden otras causas o límites a la discrecionalidad del planeamiento, como la naturaleza necesariamente reglada de las licencias urbanísticas, que prohíbe al planificador desnaturalizar este carácter mediante la introducción en el plan de criterios o conceptos que permitan a la Administración un otorgamiento discrecional de las mismas. Por lo que respecta a la cuestión de si los convenios de planeamiento pueden constituir o no un límite a la discrecionalidad del planeamiento, la jurisprudencia se muestra contraria, al ser una potestad pública indisponible. El convenio no impide a la Administración la adopción de otra decisión, en ejercicio legítimo de la discrecionalidad que le corresponde, pero el cambio de criterio deberá estar debidamente justificado en razones de interés público. La discrecionalidad del planeamiento urbanístico está también sujeta a los límites generales de la discrecionalidad administrativa, entre los que se encuentran la desviación de poder y los principios generales.

En todo caso no hay que olvidar que, según el Tribunal Supremo, la discrecionalidad de la Administración no debe ni puede traspasar los límites de la racionalidad (así, Sentencia de 6 de julio de 2010).

¿Qué clases de planes territoriales y urbanísticos hay?

La potestad o actividad pública de planificación en materia de territorio y suelo, genera dos especies o tipos de planes: los territoriales y los urbanísticos.

Planeamiento territorial

Se dicta en ejercicio de la potestad de ordenación del territorio. Con carácter general, las Comunidades Autónomas a través de sus leyes reguladoras de la actividad de ordenación territorial, han previsto los siguientes tipos de instrumentos territoriales: instrumentos regionales o generales de ordenación, planes subregionales o parciales de ordenación del territorio e instrumentos de ordenación del territorio de carácter sectorial o especial (véase "Ordenación del territorio").

Planeamiento urbanístico

Son de alcance municipal o inframunicipal (salvo algunos supuestos de planes de ordenación intermunicipal); por consiguiente, tienen como función la ordenación urbanística de un municipio o parte territorial o sectorial del mismo.

Su ámbito territorial abarca todo el término municipal, por lo que se califican como planes integrales, tanto desde un punto de vista territorial como sustantivo, al comprender la ordenación de un municipio desde todos los sectores o ámbitos de incidencia urbanística. Los dos instrumentos que recoge la tradición legal urbanística estatal, recogida en las leyes autonómicas, son el Plan General de Ordenación Urbana, en sus distintas denominaciones y, en los casos en que existan, las Normas Subsidiarias y Complementarias de Planeamiento. El Proyecto de Delimitación de Suelo Urbano es una figura subsidiaria para el caso de inexistencia de planeamiento general, que tiene por objeto determinar el perímetro de los terrenos que tienen la consideración de suelo urbanizado o urbano.

Dentro de los planes de desarrollo se encuentran los Planes Parciales, que permiten el tránsito del suelo en situación básica de rural a suelo urbanizado, y los Planes Especiales que tienen como finalidad dar una regulación sectorial de determinados elementos o aspectos relevantes de un ámbito territorial determinado. Los Programas de Actuación Urbanística o instrumentos de denominación similar autonómica (Planes de Sectorización) se definen como aquellos instrumentos urbanísticos que tienen por objeto la programación, delimitación o sectorización de suelo urbanizable, en aras a su incorporación al proceso urbano para sectores de suelo no programados o sectorizados por el planeamiento general. En alguna Comunidad Autónoma (Andalucía), los planes de sectorización se consideran integradores de las figuras de planeamiento general.

También suelen considerarse como planes de desarrollo, los Estudios de Detalle, que inciden sobre un ámbito territorial reducido, y tienen una finalidad específica (fijación de alineaciones, rasantes u ordenación de volúmenes, básicamente).

Entre otras figuras de planeamiento, pueden citarse los Catálogos urbanísticos, que si bien en un inicio se diseñaron para ser necesariamente incorporados a un instrumento de planeamiento urbanístico, hoy cada vez son más las Comunidades Autónomas donde se prevé la figura de los Catálogos independientes o autónomos.

Por lo que respecta a los Proyectos de Urbanización, no son planes urbanísticos, sino proyectos de obras que definen los detalles técnicos de las obras y servicios urbanísticos previstas por los Planes urbanísticos para un determinado sector o unidad de actuación, precisos para la transformación urbanística a suelo urbanizado a través de su materialización.

El Tribunal Supremo viene declarando reiteradamente que los Proyectos de Urbanización no constituyen instrumentos de planeamiento urbanístico (Autos de 10 de julio de 2008, de 13 de enero y de 8 de octubre de 2009 o de 27 de mayo de 2010).