¿Qué son los Planes Especiales en el derecho urbanístico?
Los Planes Especiales son instrumentos de planeamiento urbanístico de desarrollo, que tienen como finalidad dar una regulación sectorial de determinados elementos o aspectos relevantes de un ámbito territorial determinado.
Por consiguiente, a diferencia de otros instrumentos de ordenación territorial o urbanística, que persiguen una regulación multisectorial o integral de un territorio, los Planes Especiales abordan un ámbito territorial desde un sector concreto, si bien se admite la posibilidad de Planes Especiales que regulen varias funciones o ámbitos materiales, como ocurre, por ejemplo, con los Planes Especiales de Protección y Reforma Interior. La diferencia del resto de planes urbanísticos, por tanto, reside en que regulan un territorio o ámbito desde un punto de vista sectorial, es decir, su foco de acción se centra en uno o varios aspectos o elementos de dicho territorio, sin dar un tratamiento global territorial o urbanístico al mismo.
En los Planes Especiales desaparece la nota de generalidad y se caracterizan precisamente por la especialidad de su objeto, de modo que tienen por finalidad la solución a un problema concreto del término municipal.
En lo que respecta a su regulación legal, las Comunidades Autónomas han legislado sobre instrumentos de planeamiento urbanístico, siguiendo en gran parte el testimonio de la legislación estatal precedente. Hoy se mantiene vigente, con carácter supletorio, el Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril (artículos 17 a 25) y el Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio, por el que se establece el Reglamento de Planeamiento Urbanístico (artículos 76 a 85).
Pese a esta previsión legal, el régimen jurídico de los Planes Especiales se muestra en los textos legales urbanísticos en unos contornos imprecisos, sin perjuicio de que en numerosas ocasiones deba acudirse a una legislación sectorial especial para contextualizar mejor el sentido, objeto, funcionalidad y limitaciones de un Plan Especial en particular.
¿Cuál es la relación con otros instrumentos de planeamiento?
Los Planes Especiales pueden aprobarse en las siguientes circunstancias, a tenor de la normativa precedente estatal y hoy asumida por gran parte de las Comunidades Autónomas:
- a) En desarrollo de los planes territoriales autonómicos, sin necesidad de que previamente se haya aprobado el plan general del territorio afectado (desarrollo de infraestructuras básicas relativas a comunicaciones terrestres, marítimas y aéreas; de redes de abastecimiento, suministro y análogas, etc.).
- b) En desarrollo de las previsiones del planeamiento general, sin necesidad de que previamente se apruebe plan parcial (desarrollo de los sistemas generales de comunicación y sus zonas de protección, espacios libres destinados a parques públicos y zonas verdes, y de equipamiento comunitario para centros y servicios públicos y sociales en el niveles del plan general; protección, conservación y mejora en lugares determinados del paisaje, vías de comunicación, suelo, medios urbano o rural; reforma interior en suelo urbano; ordenación de recintos y conjuntos históricos, arquitectónicos y artísticos; saneamiento de poblaciones; mejora de los medios urbano y rural; otras finalidades semejantes).
- c) Con objeto de adoptar medidas de protección en áreas que constituyen unidades que así lo aconsejen, en ausencia de plan territorial o plan general urbanístico, o en caso de que sus previsiones no sean lo suficientemente detalladas (en Aragón reciben el nombre de Planes Independientes: artículo 62 del Decreto-Legislativo 1/2014, de 8 de julio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Urbanismo de Aragón). En este caso el plan especial responderá a los fines siguientes:
- 1. Establecimiento y coordinación de las infraestructuras básicas relativas a los sistemas de comunicaciones, equipamiento comunitario, centros públicos de notorio interés general, abastecimiento de agua y su saneamiento, instalación de redes de suministro de energía eléctrica.
- 2. Protección, catalogación, conservación y mejora de espacios naturales, medio físico y rural, del paisaje y de las vías de comunicación.
- d) En cumplimiento de una norma sectorial de incidencia territorial, para ordenar el espacio físico donde se presta un servicio dado o se realiza cierta actividad específica (a título de ejemplo, puertos o aeropuertos).
De esta manera, a diferencia de otros planes de desarrollo, tales como los planes parciales, se admite la posibilidad en algunos casos de Planes Especiales autónomos, sin previo plan territorial o urbanístico.
De la regulación estatal precedente y la autonómica, pueden extraerse los siguientes principios rectores de las relaciones entre el planeamiento general y los planes especiales:
- 1. Los Planes Especiales no pueden desplazar o sustituir a los planes territoriales o urbanísticos generales, en su función de ordenación integral del territorio.
- 2. Un principio esencial que se ha venido contemplando en los textos legales y ha sido asumido por la jurisprudencia, es el de mayor rango o jerarquía del plan general, con lo cual, los planes especiales no pueden modificar las determinaciones del plan general. Dicho principio con el tiempo se ha venido flexibilizando, derivado de la distinción en algunas leyes autonómicas entre ordenación estructural y pormenorizada o detallada en las determinaciones de los planes generales. De ahí que se entienda que los planes especiales no podrán contradecir las determinaciones esenciales o estructurales de los planes generales.
- 3. Otra limitación que podríamos denominar clásica en su plasmación legal y jurisprudencial, es la atinente a que los Planes Especiales no pueden clasificar suelo. La mayor parte de las Comunidades Autónomas sigue respetando tal limitación.
- 4. Los Planes Especiales, con carácter general, pueden calificar suelo, mediante el establecimiento de usos y limitaciones a los mismos, de conformidad con lo dispuesto en el planeamiento general (si son planes derivados o de desarrollo) o sin sujeción a él (en los Planes Especiales autónomos).
¿Qué clases de planes especiales contempla la normativa, cuál es su contenido y determinación?
Ya se ha hecho mención anteriormente a que el número y casuística de los Planes Especiales resulta muy amplio, e incluso podríamos decir que no está legalmente acotado en algunos casos (numerus apertus).
El Reglamento estatal de Planeamiento Urbanístico partía de la distinción entre determinaciones comunes de los Planes Especiales y determinaciones específicas para cada uno de los que contemplaba (artículos 76 y 77).
Analizamos a continuación la tipología y clases de Planes Especiales contemplados en el Derecho urbanístico estatal y autonómico:
Los Planes Especiales como instrumentos de ordenación territorial
A lo largo de la exposición de esta figura se ha efectuado su análisis netamente urbanístico, pero lo cierto es que los planes especiales también tienen una dimensión territorial. El planeamiento territorial, de modo similar a como ocurre en el urbanístico, puede ser general -comprendiendo todo el ámbito territorial autonómico-, subregional y especial. Asimismo, y como se ha hecho mención, los planes especiales pueden formularse en desarrollo de las previsiones de los instrumentos de ordenación territorial.
Los Planes Especiales en el suelo no urbanizable
En algunas Comunidades Autónomas se ha previsto la figura específica de los Planes Especiales para el suelo no urbanizable. Así ocurre en el artículo 42.4 de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía.
Afirma, en concreto, el referido precepto normativo que, procederá la formulación de un Plan Especial en los casos de actividades en las que se produzca cualquiera de las circunstancias siguientes:
- a) Comprender terrenos pertenecientes a más de un término municipal.
- b) Tener, por su naturaleza, entidad u objeto, incidencia o trascendencia territoriales supramunicipales.
- c) Afectar a la ordenación estructural del correspondiente Plan General de Ordenación Urbanística.
- d) En todo caso, cuando comprendan una superficie superior a 50 hectáreas.
En los restantes supuestos procederá la formulación de un Proyecto de Actuación.
Planes Especiales de Reforma interior
Los Planes Especiales de Reforma Interior son uno de los instrumentos que disponen de mayor arraigo y tradición en el Derecho urbanístico, y tienen por objeto operaciones encaminadas a la descongestión o renovación de usos del suelo urbano o urbanizado, la creación de dotaciones urbanísticas y equipamiento comunitario, el saneamiento de barrios insalubres, la recuperación integral de ámbitos urbanos deteriorados, la resolución de problemas de circulación o de estética y mejora del medio ambiente o de los servicios públicos u otros fines análogos.
Protección medio urbano y rural
Con arreglo a los artículos 22 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 y 82 del Reglamento estatal de Planeamiento Urbanístico, los Planes Especiales podrán tener por objeto la protección del medio urbano y rural.
Planes Especiales para la protección del patrimonio natural, del paisaje y conservación de determinados lugares o perspectivas del territorio
La legislación estatal precedente, dentro de los Planes Especiales de protección, regulaba los de protección del medio natural, entre los que se incluían los de protección para la conservación y valoración de bellezas naturales (artículo 78 del Reglamento estatal de Planeamiento Urbanístico) y de protección del paisaje y conservación de determinados lugares o perspectivas del territorio nacional (artículo 79 del Reglamento citado).
Las Comunidades Autónomas también han contemplado la posibilidad de planes especiales con similares contenidos de protección y determinaciones para el medio natural.
Obviamente, sobre esta materia incide plenamente la normativa sobre Patrimonio Natural y de la Biodiversidad, que viene consagrada por la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, así como los instrumentos específicos previstos en la normativa ambiental (siendo un exponente significativo los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales).
Los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales (conocidos también por sus siglas, -PORN-) son el instrumento específico para la delimitación, tipificación, integración en red y determinación de su relación con el resto del territorio, de los sistemas que integran el patrimonio y los recursos naturales de un determinado ámbito espacial, con independencia de otros instrumentos que pueda establecer la legislación autonómica.
Planes Especiales de Protección del Patrimonio Cultural
La desconexión entre la legislación urbanística y de protección del patrimonio histórico ha sido constante hasta fechas muy recientes. La Ley del Suelo de 1956 y sus posteriores reformas, que tanta importancia han tenido en las ciudades del siglo XX, muestran escaso interés por la ciudad histórica; se limitaron a introducir la figura del planeamiento especial a través de los Planes de Reforma Interior como instrumento de intervención y a señalar la necesidad de armonizar las nuevas construcciones con las características del entorno.
Sólo a partir de los años ochenta del siglo XX comienza a surgir una preocupación social y convergencia entre planeamiento y protección del patrimonio edificatorio, entre urbanismo y cultura.
La Ley 16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio Histórico y el Real Decreto 111/1986, de 10 de enero, que la desarrolla, aparecen como contrapunto de la política de demolición-renovación de las décadas anteriores al dificultar las condiciones para la declaración de ruina de un edificio y dar un paso más a favor de la rehabilitación. Monumentos, jardines, conjuntos, sitios históricos y zonas arqueológicas son definidas como Bienes de Interés Cultural.
La defensa del patrimonio heredado se integra así en una política de rehabilitación integral que se orienta hacia la conservación y reutilización del patrimonio existente y hacia la recuperación social de la ciudad frente a las operaciones de renovación interior radical (ensanches ad intra) de los años sesenta y setenta del siglo XX.
El engarce entre planeamiento y cultura es favorecido por el nuevo uso que se hace de los Planes Especiales de Protección y Reforma Interior, previstos en la Ley del Suelo y antes utilizados para operaciones de renovación, y por las figuras de las Áreas de Rehabilitación Urbana reguladas por el Real Decreto 2329/1983, de 28 de julio, de protección de la rehabilitación integral del patrimonio residencial y urbano, y la Orden de 3 de noviembre de 1983 que define el marco de actuación de las Administraciones Públicas. La declaración de un espacio como área de rehabilitación integral exige haber sido previamente afectado por un plan urbanístico que contenga criterios de conservación y rehabilitación.
A ello se añade que la misma Ley de Patrimonio Histórico obliga a los Ayuntamientos de las ciudades con centros históricos declarados bienes de interés cultural a redactar un Plan Especial de protección del área afectada que exige el mantenimiento de la estructura urbana y arquitectónica, la conservación de las características generales de su ambiente y el respeto de las alineaciones existentes.
Frente al tratamiento agresivo del que habían sido objeto los espacios centrales en el pasado, los actuales criterios de recuperación urbanística y funcional parten de renovados principios de mayor atención a la ciudad existente y valorización del patrimonio cultural e histórico, siendo asumido igualmente hoy día por las Comunidades Autónomas que han reforzado la línea de regulación de la protección del patrimonio cultural y convergencia del urbanismo y la cultura.
Planes Especiales de protección del orden urbanístico de las vías de comunicación
El objeto de estos planes es determinar las restricciones de uso de los terrenos marginales a las vías de comunicación.
Planes Especiales de saneamiento
Tienen por objeto la realización de obras en la superficie del suelo y en el subsuelo para mejorar las condiciones de salubridad, higiene y seguridad. Comprenden determinaciones sobre las siguientes materias: abastecimiento de aguas potables, depuración y aprovechamiento de aguas residuales, instalación de alcantarillado, etc.
Otros Planes Especiales singularmente contemplados en la legislación urbanística de las Comunidades Autónomas
Hasta ahora se ha hecho mención a la tipología de planes especiales asumida por la legislación urbanística de las Comunidades Autónomas, tomando como base el acervo normativo estatal. Sin perjuicio de lo anterior, las Comunidades Autónomas han venido contemplando otras figuras o clases de Planes Especiales, lo que evidencia el principio del carácter no taxativo de dicha figura de planeamiento.
En la legislación de La Rioja, por ejemplo, se contemplan los Planes Especiales de Regularización Urbanística, que tienen por objeto establecer las condiciones para legalizar, por parte de la Administración, las ocupaciones del suelo desarrolladas al margen de la legalidad urbanística que sean susceptibles de ajustarse a ésta, con la colaboración de los particulares afectados (artículos 227 y siguientes de la Ley 5/2006, de 2 de mayo, de Ordenación del Territorio y Urbanismo).
Otros Planes Especiales son, a título de ejemplo, los planes de ordenación del litoral [artículo 59.2.c) de la Ley 2/2006, de 30 de junio, de Suelo y Urbanismo del País Vasco], los planes de complejos e instalaciones turísticas (Región de Murcia); etc.
¿Qué documentación exige la legislación para los Planes especiales?
Con arreglo a la legislación supletoria estatal, los Planes Especiales deberán disponer de la siguiente documentación:
- a) Memoria descriptiva y justificativa de la conveniencia y oportunidad del Plan Especial de que se trate.
- b) Estudios complementarios.
- c) Planos de información y de ordenación a escala adecuada.
- d) Ordenanzas cuando se trate de Planes Especiales de reforma interior o de ordenación de recintos y conjuntos históricos y artísticos.
- e) Normas de protección cuando se trate de Planes Especiales de esta naturaleza.
- f) Normas mínimas a las que hayan de ajustarse los proyectos técnicos cuando se trate de desarrollar obras de infraestructura y de saneamiento.
- g) Estudio económico-financiero.
¿Qué administración tiene la competencia y cuál es el procedimiento de elaboración de los Planes Especiales?
Como ocurre con los Planes Parciales, la competencia para la aprobación de los Planes Especiales varía en función de la Comunidad Autónoma. En unos casos la competencia se encuentra compartida entre el Municipio y la Comunidad Autónoma (procedimientos bifásicos) y en otros, en virtud el principio de autonomía local, es exclusivamente el Municipio el que ejerce la potestad de planeamiento contenida en el artículo 4 de la Ley Reguladora de Bases de Régimen Local, sin perjuicio de la emisión de informes autonómicos.
En los supuestos en que la competencia para la aprobación definitiva sea municipal, la tramitación suele ser la siguiente:
Como ha afirmado la sentencia del Tribunal Superior de Justicia Andalucía de 5 de diciembre de 2007, recurso 637/2006, cuando la Administración municipal es competente para la aprobación definitiva, debe entenderse como no preceptiva la tramitación de la aprobación provisional.
Para el caso de que la aprobación definitiva esté residenciada en la Comunidad Autónoma (en función del tipo de plan o la población del Municipio), la estructura procedimental generalizada es como sigue:
- a) Aprobación inicial por el Alcalde.
- b) Información pública.
- c) Aprobación provisional por el Pleno municipal por mayoría simple.
- d) Aprobación definitiva por el órgano competente autonómico.
Recuerde que…
- • Los Planes Especiales son instrumentos de planeamiento urbanístico de desarrollo, cuya finalidad dar es la de dar una regulación sectorial de determinados elementos o aspectos relevantes de un ámbito territorial concreto.
- • Los Planes Especiales no pueden desplazar o sustituir a los planes territoriales o urbanísticos generales y son jerárquicamente inferiores a los Planes Generales, por lo que no pueden modificar o contradecir las determinaciones estructurales de estos.
- • Los Planes Especiales no pueden clasificar suelo, aunque sí calificarlo.