Playas

¿Qué calificación legal tienen las playas?

En el Derecho administrativo se suelen clasificar los bienes titularidad de los entes públicos atendiendo al régimen jurídico al que se someten, distinguiendo entre bienes de dominio público y bienes de dominio privado.

Queda así en evidencia la relevancia que el constituyente quiso dar al dominio público marítimo terrestre, pues es el único de cuantos existen directamente individualizado y definido como tal en la Constitución, probablemente para oponerse a las actitudes contrarias a la demanialidad de espacios tan importantes.

Dentro de este dominio público marítimo terrestre figuran las playas, a las que ya el artículo 339.1 del Código Civil, así como la vieja Ley de Aguas de 1866, atribuía aquella condición demanial, que reitera la vigente Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas. El apartado 1 del artículo 3 de esta Ley reconoce como bien de dominio público la ribera del mar y de las rías, comprensiva de la zona marítimo-terrestre y de "las playas o zonas de depósito de materiales sueltos, tales como arenas, gravas y guijarros, incluyendo escarpes, bermas y dunas, estas últimas se incluirán hasta el límite que resulte necesario para garantizar la estabilidad de la playa y la defensa de la costa."

Este concepto de playa ha sufrido una sensible ampliación con respecto al utilizado por la precedente Ley de Costas de 1969, ya que expresamente prescinde de la esencia de la noción anterior, referida a las riberas del mar o de las rías formadas por arenales o pedregales en superficies planas o casi planas, sin vegetación o con escasa vegetación o, incluso, con una vegetación característica, mientras que ahora la presencia de vegetación resulta intrascendente.

Hay varios extremos de la noción legal en los que conviene reparar. En primer lugar, que la playa se caracteriza por ser una zona de depósito de materiales sueltos, lo que no supone sino asumir la importancia de los áridos. En segundo lugar, la inclusión de las dunas, con lo que se pretende proteger la importante función que desempeñan como medio de defensa natural contra la erosión; en este sentido, el Tribunal Supremo ha declarado que las dunas litorales -no las continentales- quedan incluidas en la definición de "playa" siempre que estén formadas por la acción del mar o del viento marino, y al margen de que tengan o no vegetación (STS 10 de febrero de 2009, Rec. 9381/2004).

El problema que se plantea es el delimitar la playa. Por un lado, al incluir la playa en el concepto más amplio de ribera del mar, resulta implícito que ha de estar situada de forma contigua al mar, con lo que éste constituye uno de sus límites. En cuanto al otro, el Reglamento de la Ley de Costas aporta criterios para evitar extralimitaciones, incluyendo en la delimitación de la playa las cadenas de dunas que estén en desarrollo, desplazamiento o evolución debida a la acción del mar o del viento marino y las fijadas por vegetación hasta el límite que resulte necesario para garantizar la estabilidad de la playa y la defensa de la costa.

¿Bajo qué régimen jurídico se rigen?

El apartado 1 del artículo 132 de la Constitución remite a la ley la regulación del régimen jurídico de los bienes de dominio público y de los comunales, inspirándose en los principios de inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad, así como su desafectación, lo que resulta aplicable a todos los bienes de dominio público marítimo terrestre, como las playas, tal y como recuerda el artículo 7 de la vigente Ley de Costas, que, en esta materia, ha concretado la remisión prevista en el citado apartado 1 del artículo 132 de la Constitución.

Sin embargo, la Ley 22/1988, de 28 de julio, no contiene una regulación sistemática de los distintos bienes que integran el demanio marítimo terrestre, tampoco, por tanto, de las playas, sino que ofrece unas reglas generales acerca de las características, de las limitaciones de la propiedad sobre los terrenos contiguos a la ribera del mar, de la utilización de los bienes que integran este dominio y del régimen económico-financiero de dicha utilización, del régimen sancionador, así como del reparto de las competencias administrativas en este ámbito.

De toda la regulación, inciden especialmente sobre las playas las cuestiones relativas a la indisponibilidad, a los deslindes, a las limitaciones impuestas a los terrenos contiguos y al uso.

La aplicación del régimen de los bienes de dominio público a los marítimo terrestres implica que no puedan existir terrenos de propiedad privada, lo que supone la negación absoluta de la posibilidad de playas de titularidad particular, por muy prolongada que haya sido en el tiempo la situación y aunque venga amparada por un asiento del Registro de la Propiedad.

La adecuada protección del dominio marítimo terrestre en general y de las playas en particular requiere la práctica de los correspondientes deslindes, orientados a la correcta delimitación de los bienes demaniales.

El deslinde constituye una manifestación de la potestad de autotutela administrativa y sirve para declarar la posesión y, también, la titularidad dominical a favor del Estado, dando lugar al amojonamiento, sin que las inscripciones del Registro de la Propiedad prevalezcan frente a la naturaleza demanial de los bienes deslindados.

En cuanto actuación administrativa que es, ha de ir precedido del correspondiente expediente y finalizar con una resolución que, una vez agotada la vía administrativa, es susceptible de impugnación ante la jurisdicción contencioso-administrativa, que, no obstante, carece de la competencia para resolver las cuestiones relativas a la titularidad dominical privada de los terrenos (Sentencias del Tribunal Supremo de 21 de octubre de 1993, STS de 20 de febrero de 1996, Rec. 4622/1991 y STS de 29 de enero de 1998, Rec. 2095/1990 entre otras), atribuida a la jurisdicción civil, ante la que pueden acudir los interesados a ejercitar las acciones sobre derechos relativos a los terrenos incluidos en el dominio público deslindado, que están sujetas a un plazo de prescripción de cinco años, contados desde la fecha de aprobación del deslinde.

Ahora bien, mediante el deslinde se indican materialmente los terrenos que pertenecen al dominio público, pero no los crea ni los innova, sino que fija sus límites concretos, por lo que no implica la privación de la propiedad privada, sino, en su caso, la pérdida de efectos de las relaciones jurídico-privadas que existan sobre tales bienes.

El manejo de esta figura cobra especial relevancia para determinar el límite interior de la playa mediante una línea poligonal que una los distintos puntos utilizados como referencia, rectificando, si procede, las curvas naturales del terreno.

La tutela de los bienes de dominio público marítimo terrestre también se consigue indirectamente, imponiendo unas limitaciones y unas servidumbres a las propiedades privadas colindantes. Se trata de condicionantes que afectan a todos los terrenos limítrofes con cualquiera de los bienes demaniales, pero que cobran especial significación en cuanto a las costas , si bien pueden afectar igualmente, aunque con diferente intensidad a las playas, como ocurre con la servidumbre de protección.

La servidumbre de protección constituye más bien una limitación al derecho de propiedad derivada de la función social que cumplen los bienes demaniales costeros y consiste en prohibir determinadas actividades, dañinas para el citado dominio, y, de forma especial, las construcciones.

Comprende una zona de 100 metros, ampliables otros 100, medida tierra adentro desde el límite interior de la ribera del mar, en la que se sitúan los servicios y equipamientos públicos; en esa franja se prohíben las edificaciones destinadas a residencia o habitación, la construcción o modificación de vías de transporte, las actividades que impliquen la destrucción de yacimiento de áridos, el tendido de líneas eléctricas de alta tensión, el vertido de residuos sólidos, escombros y aguas residuales sin depuración, así como la publicidad a través de carteles o vallas o por medios acústicos o audiovisuales.

Por otra parte, sin el carácter estricto de servidumbre, se define una zona de influencia, que abarca un mínimo de 500 metros desde la ribera del mar, en la que, en tramos de playa y con acceso de tráfico rodado, han de preverse reservas de suelo para aparcamiento de vehículos en cuantía suficiente para garantizar el estacionamiento fuera de la zona afecta a la servidumbre de tránsito, que es de 6 metros, ampliable a 20, desde la ribera del mar.

Estas reglas generales se precisan para las playas en el artículo 33 de la misma Ley, puesto que taxativamente se proclama que: "las playas no serán de uso privado", sin perjuicio de lo previsto para las reservas demaniales. Esta regla no impide que se limite el acceso y el uso público por razones de interés general, como la conservación medioambiental (en este sentido, Sentencia del Tribunal Supremo de 9 de diciembre de 1999, Rec. 6730/1992) o la defensa nacional.

Por otro lado, las instalaciones que se permitan en las playas, además de los requisitos exigidos para cualquier otra instalación en el dominio público marítimo terrestre, han de ser de libre acceso público, salvo que por razones de policía, de economía u otras de interés público, debidamente justificadas, se autoricen otras modalidades de uso.

Las edificaciones de servicio de playa han de ubicarse, preferentemente, fuera de ella, y todas las conducciones de servicio a estas instalaciones deben ser subterráneas. Además, las concesiones y autorizaciones de ocupación del dominio público por establecimientos expendedores de comidas y bebidas al servicio de la playa, han de ajustar a unas dimensiones y distancias previstas en el Reglamento de la Ley.

En todo caso, la ocupación de la playa por instalaciones de cualquier tipo, incuso por las correspondientes a los servicios de temporada, no puede exceder, en conjunto, de la mitad de la superficie de la playa en pleamar, distribuyéndose de forma homogénea a lo largo de la misma. En cuanto a la explotación de servicios de temporada en las playas, que sólo requieran instalaciones desmontables, la autorización correspondiente se otorga por el Ayuntamiento, si bien tales autorizaciones en ningún caso pueden desnaturalizar el principio de uso público de las playas.

En todo caso, se remite al desarrollo reglamentario el régimen de ocupación y uso de las playas atendiendo a su naturaleza, dotándose a los tramos naturales de las playas de un elevado nivel de protección que restrinja las ocupaciones, autorizando únicamente las que sean indispensables o estén previstas en la normativa aplicable y regulándose la ocupación y uso de los tramos urbanos de las playas de modo que se garantice una adecuada prestación de los servicios que sea compatible con el uso común.

Precisamente en estos tramos urbanos se prevé expresamente la autorización de la celebración de aquellos eventos de interés general con repercusión turística que cumplan los requisitos que se establezcan, en particular, los relativos a superficie y tiempo de ocupación física, así como la adopción de todas las medidas preventivas tendentes a evitar cualquier afección ambiental y a garantizar el mantenimiento del tramo de playa en el estado anterior a la ocupación, si bien, una vez finalizada la ocupación, ha de procederse de manera inmediata al levantamiento de las instalaciones, a la completa limpieza del terreno ocupado y a la ejecución de las demás actuaciones precisas para asegurar la íntegra conservación de la playa. En la delimitación de los tramos urbanos y naturales de las playas participan las Administraciones competentes en materia de ordenación del territorio y urbanismo.

Por lo demás, los Ayuntamiento gozan de la posibilidad de asumir competencias, en los términos previstos por la legislación que dicten las Comunidades Autónomas correspondientes, en orden a mantener las playas y los lugares públicos de baño en las debidas condiciones de limpieza, de higiene y de salubridad.