Poder ejecutivo

Teoría general

El interés por el estudio del poder ejecutivo, del Gobierno se ha manifestado desde diferentes disciplinas. Desde el mundo de la Sociología como mecanismo de control social, desde la Ciencia Política con las doctrinas de la Teoría del Estado e incluso desde campos como la Antropología con estudio de las diferentes formas de gobierno en sociedades sin Estado.

La divulgación del poder ejecutivo procede del principio de separación de poderes tal y como lo concibió Montesquieu en el Espíritu de las Leyes. La exposición formalista que inicia Montesquieu tiene su continuidad en Kant y en Hegel. Será Sthal quien abandone la división clásica de la separación de poderes para sustituirlo por la tricotomía: legislación, gobierno y ejecución de leyes y Tribunales. Con la Escuela de Derecho Público alemán se va progresivamente desplazando la expresión poder ejecutivo y sustituyendo por la de Administración. El artículo 1.3 de la Constitución alemana de 1949 recoge originariamente la tricotomía legislación, administración y jurisdicción y posteriormente se sustituye por poder ejecutivo para indicar, tal y como recoge García de Enterría. que no se agota la idea de la Administración en la ejecución de las leyes.

En la obra de Rosseau se calificó al Gobierno como cerebro y al legislador como corazón pero en contradicción con esta afirmación se impuso el ingenuo antropomorfismo de que la ley es la voluntad, el pensamiento, y la Administración el brazo ejecutor. A esta de identificación entre poder ejecutivo y administración se le superpone la presencia de un poder armónico que sería el Jefe de Estado como poder gubernamental. Esta identificación que era predominante en las doctrinas administrativistas se quiebra con la inclusión de la teoría del acto político como un acto de poder que entronca con la dirección política del Estado.

A partir del siglo XX la doctrina dominante engloba bajo la expresión poder ejecutivo al Gobierno y a la Administración.

La construcción clásica tiene también acogida en la doctrina española pero la expresión poder ejecutivo no se recoge en la Constitución que se refiere al Gobierno. Se recoge por tanto una concepción orgánica del Gobierno, distinta de la acepción anglosajona de goverment, que englobaría el conjunto de instituciones más relevantes del Estado y su articulación dinámica.

Evolución histórica del concepto

Desde el punto de vista de la evolución histórica del gobierno, es decir, del poder ejecutivo en el constitucionalismo español, el primer dato a tener en cuenta es que en 1823 bajo el reinado de Fernando VII al final del Trienio Liberal se introduce en España el Consejo de Ministros. Años más tarde en la época de Isabel II se empieza a desarrollar y de esta data la primera cuestión de gabinete, antecedente de la cuestión de confianza, con lo que por la vía práctica, el Consejo de Ministros compromete su actividad a la Cámara. Se desarrolla también la figura del Presidente del Consejo aunque más como un Primus Inter pares que como auténtico líder del gobierno. La progresiva pérdida de protagonismo de la corona es inversamente proporcional a la relevancia que va adquiriendo este órgano en las funciones directivas del país. Es destacable que a excepción del anteproyecto constitucional de Primo de Rivera, las figuras del Gobierno y de su presidente no se recogen hasta la Constitución Española de 1931 cuyo artículo 75 establece que el Presidente de la República nombraba al Presidente del Gobierno y a propuesta de éste a los Ministros, dedicándole además todo el Título VI a regular el Gobierno.

Actualmente el poder ejecutivo se recoge en el Título IV de la Constitución Española, que se rotula "Del Gobierno y de la Administración".

Desde el punto de vista de la organización del Gobierno nos encontramos con tres principios. El principio colegial o departamental que se encontraría representado entre otros por el sistema español en el que el Presidente siendo el que establece las directrices de planificación y de ejecución del gobierno se encuentra auxiliado en el ejercicio del poder ejecutivo por un órgano que sería en el caso del ordenamiento español, el Consejo de Ministros. La organización de la tarea de gobierno se distribuiría entre los distintos Ministerios o Departamentos que aunque teniendo que cumplir las directrices del Presidente poseen un grado de autonomía amplio.

El segundo de los principios de organización es el principio de canciller, donde la preponderancia presidencial es mucho más visible que en el modelo anteriormente expuesto. Este sistema es característico de Alemania.

El último de ellos es el sistema de gabinete y que tiene su máxima expresión en la ordenación gubernamental británica. Un entramado de órganos y de instituciones a través de los cuales se ejercen las tareas de gobierno pero teniendo siempre la condición de primus inter pares del Primer Ministro.

El poder ejecutivo en el constitucionalismo español

El artículo 97 de la Constitución española establece que el Gobierno dirige la política interior y exterior, la Administración civil y militar y la defensa del Estado. Ejerce la función ejecutiva y la potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitución y las leyes. Las funciones que la Constitución establece para el gobierno son como vemos muy amplias y abarcan el núcleo central de las decisiones políticas. El gobierno es el director de la política no solamente interna sino también que las decisiones de política exterior provienen de poder ejecutivo. Todo esto ha de ser entendido en un estado como el nuestro regido por la idea de que la jefatura del Estado, es decir el monarca, posee funciones que son esencialmente representativas y simbólicas pero que las decisiones políticas corresponden al órgano que detenta la legitimidad que le confiere su carácter representativo.

En el ámbito de la actuación del gobierno hemos de decir que esta se concentra en el programa de gobierno que posee una significación mucho más amplia que el programa electoral y que se corresponde por ejemplo en los sistemas parlamentarios en el programa presentado para solicitar la confianza de la cámara representativa. Los presupuestos serían la expresión contable de ese programa de gobierno. Esa dirección o esa función directiva se extiende a toda la maquina ejecutadora de las decisiones de tipo político por lo que comprende la dirección de la Administración civil y militar. Las consideraciones respecto al papel del monarca en el sistema constitucional español son plenamente válidas y así en el caso de los ejércitos y la defensa del Estado, el mando atribuido al soberano es fundamentalmente honorífico y simbólico correspondiendo al gobierno las decisiones estratégicas sobre el mismo.

La expresión que el texto constitucional utiliza "ejerce la función ejecutiva" resulta lo más próximo a la idea del poder ejecutivo que se recoge en la Constitución. Esta es una idea amplia que se extendería a todas las decisiones de gobierno.

Para el correcto ejercicio de la tarea de gobierno le atribuye la potestad reglamentaria en su dimensión de desarrollo. Los reglamentos unidos a la técnica de la legislación de urgencia que se concreta en la figura de los decretos leyes y de los decretos legislativos ha propiciado que algunos autores consideren que supone una quiebra de la concepción clásica de la división de poder al atribuir al ejecutivo funciones que corresponderían en el esquema tradicional al legislativo.

La composición del gobierno en España la forman el Presidente del Gobierno, los Vicepresidentes en su caso, y los Ministros y demás miembros que establezca la ley según recoge el artículo 98.1 de la Constitución de 1978.

En España todo lo relativo al gobierno se contiene en la Ley del Gobierno, Ley 50/1997 de 27 de noviembre, en la que se regula no sólo el Estatuto del Presidente y el resto de sus miembros sino también de los órganos que participan de la tarea de gobierno como son el Consejo de Ministros o las Comisiones Delegadas de Gobierno. Comprende esa regulación los supuestos de nombramiento y de cese. El modelo principal es la elección por el censo de electores en un sistema de concurrencia competitiva pero también es necesario tener presente los sistemas excepcionales de cese y nombramiento fruto de una moción de censura o de una cuestión de confianza para los supuestos de crisis política y cuya regulación es expresión del constitucionalismo racional.

Es necesario hacer una referencia a los diferentes sistemas de ejercicio del poder ejecutivo que variarán en función de que estemos ante un sistema presidencialista o parlamentario. Además es necesario tener en cuenta que el ejercicio de poder ejecutivo puede ser dual o bicéfalo o unitario en función de si se divide en una jefatura de Estado y una presidencia del gobierno y como hemos visto en muchos casos requerirá un estudio detallado de las funciones de cada uno para ponderar cuál de los centros de poder detenta realmente el ejercicio del poder ejecutivo. Un ejemplo de derecho comparado que permite hacer el estudio sobre la distribución del ejercicio del gobierno es la llamada cohabitación que ha encarnado la Francia de la V República.

Es necesario tener en cuenta que la asunción plena del Estado de Derecho determina que la responsabilidad del gobierno no sea solamente la política que se deriva de una sistema parlamentario como el nuestro que exige el control de la actividad política del gobierno en sede parlamentaria sino que se ha ido progresivamente extendiendo la idea de responsabilidad de los poderes públicos a todos los ámbitos, especialmente el patrimonial y cada vez se ven más reducidos los ámbitos que García de Enterría denomina las inmunidades del poder y se sustituye esta esfera de exclusión por el progresivo sometimiento al control jurisdiccional de toda la actividad del poder ejecutivo.