Policía de aguas

¿Qué son las acciones de policía?

La actividad de policía tiene diversas manifestaciones, las cuales han sido clasificadas como sigue:

• 1. Pueden consistir en acciones que impliquen la creación o ampliación por parte de la Administración de situaciones jurídico-activas de los sujetos.
• 2. Pueden consistir también en la delimitación administrativa de derechos privados.
• 3. Puede tratarse también de operaciones de gravamen, es decir, aquellas que limitan o extinguen situaciones jurídico-activas preexistentes o aquellas que crean situaciones jurídicas pasivas nuevas.

Dentro de las operaciones de gravamen, se pueden distinguir a su vez las siguientes:

• a) El sacrificio de situaciones de mero interés.
• b) La limitación administrativa de derechos.
• c) Las potestades ablatorias reales.
• d) Las prestaciones forzosas.
• e) La imposición de deberes.
• f) Las sanciones.

En cualquier caso, las manifestaciones más típicas del poder de policía de la Administración son las órdenes, las autorizaciones y las sanciones, y en ellas nos centraremos.

¿En qué consiste la acción administrativa en materia de aguas?

El Derecho de aguas de cada nación se encuentra muy condicionado por su climatología, existiendo en la actualidad una acusada tendencia publificadora e intervencionista, consecuencia de la consideración de los recursos hidráulicos como un bien escaso e imprescindible para el correcto desarrollo de las actividades humanas.

En el plano competencial, el artículo 149.1.22ª de la Constitución atribuye al Estado competencia exclusiva sobre "la legislación, ordenación y concesión de recursos y aprovechamientos hidráulicos cuando las aguas discurran por más de una Comunidad Autónoma", mientras que el artículo 148.1.10ª permite a las comunidades autónomas asumir competencias sobre "los proyectos, construcción y explotación de los aprovechamientos hidráulicos, canales y regadíos de interés de la Comunidad Autónoma; las aguas minerales y termales".

Sin embargo, al margen de estos preceptos específicos, existen toda una serie de títulos competenciales habilitantes en materias conexas que provocan un entrecruzamiento competencial de compleja interpretación y aplicación.

El artículo 17 del Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Aguas enumera las siguientes competencias que corresponden al Estado sobre el dominio público hidráulico:

• a) La planificación hidrológica y la realización de los planes estatales de infraestructuras hidráulicas o cualquier otro estatal que forme parte de aquéllas.
• b) La adopción de las medidas precisas para el cumplimiento de los acuerdos y Convenios internacionales en materia de aguas.
• c) El otorgamiento de concesiones referentes al dominio público hidráulico en las cuencas hidrográficas que excedan del ámbito territorial de una sola Comunidad Autónoma.
• d) El otorgamiento de autorizaciones referentes al dominio público hidráulico, así como la tutela de éste, en las cuencas hidrográficas que excedan del ámbito territorial, de una sola comunidad autónoma. La tramitación de las mismas podrá, no obstante, ser encomendada a las comunidades autónomas.

¿En qué consiste la actividad de policía en materia de aguas? La Ley de Aguas se ocupa en sus artículos 47 a 91 de "la utilización del Dominio público hidráulico", distinguiendo entre las "servidumbres legales", los "usos comunes y privativos", las "autorizaciones y concesiones" y las " "comunidades de usuarios".

Por otro lado, prevé tanto un uso común general, que por ello no necesita de autorización administrativa, sobre las aguas superficiales, mientras discurren por sus cauces naturales, para beber, bañarse y otros usos domésticos, y para abrevar el ganado.

Como un uso común especial, que requerirá autorización, para actividades tales como la navegación y flotación.

La tramitación de estas autorizaciones se rige por el procedimiento administrativo común, y su disfrute está sujeto al pago del canon de ocupación del dominio público.

También regula el uso privativo, que implica la ocupación de una porción de dominio público hidráulico de modo que se limite o excluya su utilización por los demás interesados.

No obstante, este derecho (al uso privativo) se adquiere solamente por disposición legal o por concesión administrativa:

El uso privativo por disposición legal está previsto en el artículo 54 del Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Aguas, que señala que el propietario de una finca puede aprovechar las aguas fluviales que discurran por ella y las estancadas, dentro de sus linderos. Asimismo, se podrán utilizar en un predio las aguas procedentes de manantiales situados en su interior y aprovechar en él aguas subterráneas, cuando el volumen total anual no sobrepase una determinada cuantía (los 7.000 metros cúbicos).

La adquisición por concesión administrativa está regulada en los artículos 59 y siguientes Ley de Aguas; se señala que todo uso privativo de las aguas no incluido en el artículo 54 Ley de Aguas requiere concesión administrativa, salvo los supuestos de concesión a precario, que tiene lugar en los supuestos de reserva de aguas en favor del Estado (la reserva es una técnica que en principio impide el aprovechamiento por los particulares de determinados bienes demaniales), y el supuesto de autorización especial de aprovechamientos otorgada en favor del Estado o de las comunidades autónomas.

En cualquier caso, del régimen jurídico previsto en la Ley destaca la competencia y el procedimiento para su otorgamiento, la temporalidad de la misma, su revisión, caducidad, la cesión de los derechos y su extinción:

• a) Otorgamiento: La competencia para el otorgamiento de la concesión viene determinada por el ámbito territorial de la cuenca hidrográfica, es decir, por el territorio por el que las aguas fluyen al mar a través de una red de cauces secundarios que convergen en un cauce principal único. Además, el otorgamiento de la concesión es discrecional, sin perjuicio de que las facultades de la Administración se encuentran limitadas en el sentido de que la resolución que se dicte al respecto debe ser motivada y adoptada en función del interés público.

  En cualquier caso, las concesiones se otorgan teniendo en cuenta la explotación racional conjunta de los recursos superficiales y subterráneos, sin que el título concesional garantice la disponibilidad de los caudales concedidos.

  El procedimiento para el otorgamiento de las mismas, se ha de ajustar a una serie de principios, tales como el principio de publicidad, que exige el anuncio del otorgamiento en los diferentes boletines oficiales y otros medios de difusión, y el principio de competencia, que garantiza la concurrencia de varios proyectos entre los que la Administración competente decide.

• b) Temporalidad: Además, según el artículo 59 Ley de Aguas la concesión tiene carácter temporal, no pudiendo superar los setenta y cinco años.

  En este sentido, las concesiones pueden caducar tanto por incumplimiento de cualquiera de las condiciones esenciales o plazos en ella previstos como por la interrupción permanente de la explotación durante tres años consecutivos, siempre que aquélla sea imputable al titular

• c) Revisión: También destaca la revisión de la concesión, que, según el artículo 65, solamente procede en tres casos: cuando de forma comprobada se hayan modificado los supuestos determinantes de su otorgamiento, en caso de fuerza mayor, a petición del concesionario, y cuando lo exija su adecuación a los Planes Hidrológicos.
• d) Cesión: Los concesionarios o los titulares de algún derecho de uso privativo de las aguas podrán ceder con carácter temporal a otro concesionario o titular de derecho de igual o superior rango, previa autorización administrativa, la totalidad o parte de los derechos de uso que le corresponden.
• e) Extinción: Por último, la extinción se produce, según el artículo 53 Ley de Aguas, cualquiera que sea el título de su adquisición, por el término del plazo de la concesión, por la caducidad de la concesión, por la expropiación forzosa y por renuncia expresa del concesionario.

¿Cuál es el régimen sancionador?

Según el artículo 116 de la Ley de Aguas, se consideran infracciones administrativas:

Se considerarán infracciones administrativas:

• a) Las acciones que causen daños a los bienes de dominio público hidráulico y a las obras hidráulicas.
• b) La derivación de agua de sus cauces y el alumbramiento de aguas subterráneas sin la correspondiente concesión o autorización cuando sea precisa.
• c) El incumplimiento de las condiciones impuestas en las concesiones y autorizaciones administrativas a que se refiere esta Ley, sin perjuicio de su caducidad, revocación o suspensión.
• d) La ejecución, sin la debida autorización administrativa, de otras obras, trabajos, siembras o plantaciones en los cauces públicos o en las zonas sujetas legalmente a algún tipo de limitación en su destino o uso.
• e) La invasión, la ocupación o la extracción de áridos de los cauces, sin la correspondiente autorización.
• f) Los vertidos que puedan deteriorar la calidad del agua o las condiciones de desagüe del cauce receptor, efectuados sin contar con la autorización correspondiente.
• g) El incumplimiento de las prohibiciones establecidas en la presente Ley o la omisión de los actos a que obliga.
• h) La apertura de pozos y la instalación en los mismos de instrumentos para la extracción de aguas subterráneas sin disponer previamente de concesión o autorización del Organismo de cuenca para la extracción de las aguas.
• i) La no presentación de declaración responsable o el incumplimiento de las previsiones contenidas en la declaración responsable para el ejercicio de una determinada actividad o de las condiciones impuestas por la Administración para el ejercicio de la misma.
• j) La inexactitud, falsedad u omisión en los datos, manifestaciones o documentos que se incorporen o acompañen a la declaración responsable.

Las citadas infracciones se calificarán reglamentariamente de leves, menos graves, graves, o muy graves, atendiendo a su repercusión en el orden y aprovechamiento del dominio público hidráulico, a su trascendencia por lo que respecta a la seguridad de las personas y bienes y a las circunstancias del responsable, su grado de malicia, participación y beneficio obtenido, así como al deterioro producido en la calidad del recurso, pudiendo ser sancionadas con las siguientes multas:

• - Infracciones leves, multa de hasta 10.000,00 euros.
• - Infracciones menos graves, multa de 10.000,01 a 50.000,00 euros.
• - Infracciones graves, multa de 50.000,01 a 500.000,00 euros.
• - Infracciones muy graves, multa de 500.000,01 a 1.000.000,00 euros.

Además, en los supuestos en que las infracciones puedan ser constitutivas de delito o falta, la Administración pasará el tanto de culpa a la jurisdicción competente y se abstendrá de proseguir el procedimiento sancionador mientras la autoridad judicial no se haya pronunciado. De no haberse estimado la existencia de delito o falta, la Administración podrá continuar el expediente sancionador en base a los hechos que los Tribunales hayan considerado probados.