Potestad reglamentaria

¿Quiénes son los titulares de la potestad reglamentaria?

Nuestro ordenamiento jurídico atribuye potestad reglamentaria originaria únicamente al Gobierno de la Nación (artículo 97 de la Constitución), a los gobiernos autonómicos [artículo 137 y 153.c) Constitución] y al Pleno de los Ayuntamientos y de las Diputaciones Provinciales.

No obstante, la potestad reglamentaria viene siendo ejercida, también, por otros órganos, entre ellos, el Presidente del Gobierno, los Ministros, e incluso, otras autoridades administrativas inferiores. La competencia de estos órganos para dictar reglamentos y, en su caso, el alcance de esa competencia, es, sin embargo, una cuestión poco clara y sumamente discutida en la doctrina administrativa.

Las precisiones y limitaciones relativas al poder reglamentario de los Ministros son plenamente trasladables al de los directores generales, que suelen dictar circulares e instrucciones. En estos casos, los reglamentos tienen un alcance legítimo estrictamente doméstico o bien son fruto de un poder derivado y estrictamente ejecutivo que se ejerce en virtud de habilitaciones legales concretas. Cuando, por otra parte, las circulares, resoluciones o instrucciones incluyan normas aclaratorias o interpretativas o cuando pretendan tener un contenido normativo vincularán en virtud del principio de obediencia jerárquica, pero carecerán de valor normativo para los ciudadanos y para los tribunales.

¿Cuál es el contenido de la potestad?

El ámbito propio de los reglamentos está delimitado, por un lado, por lo que se considera "materia administrativa" que excluye las cuestiones de orden procesal o de Derecho privado, y, por otro, por los principios de jerarquía y de reserva de ley. En este sentido, el artículo 23.2 de la Ley del Gobierno establece que los reglamentos no pueden regular materias objeto de reserva de Ley, ni infringir normas con dicho rango.

Como es sabido, existen dos tipos de reserva de ley. Una reserva de ley material, que se produce cuando la Constitución dispone que determinadas materias han de regularse necesariamente por ley, y una reserva de ley formal, que es fruto del principio de la congelación de rango y que tiene lugar por la mera regulación de una materia en una norma con rango de ley, pues ello excluye su regulación posterior a través de norma reglamentaria, salvo que se produzca previamente una deslegalización.

En cualquier caso, la remisión al reglamento solo es válida si la ley establece por sí misma los aspectos fundamentales del régimen jurídico de la materia y la colaboración del reglamento se refiere a aspectos secundarios, adjetivos, colaterales o conexos (Sentencia del Tribunal Constitucional 99/1987). Una remisión en blanco constituiría una auténtica deslegalización de la materia claramente contraria a la Constitución.

¿Qué características tienen?

a) Son normas reglamentarias que tienen su amparo en el artículo 97 de la Constitución.

b) Por ello son verdaderas disposiciones de carácter general cuya revisión judicial corresponde a los órganos del orden contencioso administrativo. Agotan la vía administrativa sin que quepa recurso potestativo de reposición por tratarse de disposiciones y no actos administrativos [ex artículos 112 y 123 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (en adelante, LPACAP)).

c) Integran el conjunto normativo básico de la materia que regulan.

d) Deben contar con la preceptiva habilitación de la norma que desarrollan para su promulgación, incurriendo, en caso contrario, en nulidad radical, ex artículo 47.2 de la LPACAP.

e) Se publican en el Boletín Oficial del Estado y entran en vigor con arreglo a las reglas del artículo 2 del Código Civil.

Relación entre ley y reglamento. La reserva de ley y la potestad sancionadora

El intérprete supremo de nuestra Constitución nos recuerda la expresiva e insistente línea jurisprudencial acerca del principio de legalidad y tipicidad de las infracciones y sanciones administrativas. Basta como botón de muestra la Sentencia 219/1989, de 21 de diciembre:

"[...] según doctrina reiterada de este Tribunal (Sentencias 42/1987, de 7 de abril; 3/1988, de 21 de enero; 101/1988, de 8 de junio; 29/1989, de 6 de febrero, y 69/1989, de 29 de abril), el derecho fundamental enunciado en el artículo 25.1 Constitución incorpora la regla nullum crimen, nulla poena sine lege, extendiéndola a todo el ordenamiento sancionador administrativo, y comprende una doble garantía. La primera, de orden material y alcance absoluto, supone la imperiosa necesidad de predeterminación normativa de las conductas ilícitas y de las sanciones correspondientes, mediante preceptos jurídicos que permitan predecir, con suficiente grado de certeza, las conductas que constituyen una infracción y las penas o sanciones aplicables. La segunda, de carácter formal, hace referencia al rango de las normas tipificadoras de las infracciones y reguladoras de las sanciones. Esta segunda garantía, que alude a una reserva de ley en materia punitiva, sólo tiene, sin embargo, una eficacia relativa o limitada en el ámbito de las sanciones administrativas, por razones que atañen al modelo constitucional de distribución de las potestades públicas, al carácter en cierto modo insuprimible de la potestad reglamentaria en dicho ámbito y a otras consideraciones de prudencia o de oportunidad. Más aún, el alcance de dicha reserva de ley pierde parte de su fundamentación en el seno de las relaciones de sujeción especial, aunque incluso en dicho ámbito una sanción carente de toda base legal devendría lesiva del derecho fundamental que reconoce el artículo 25.1 Constitución".