Concepto
Según se ponga el énfasis en la primera o la segunda de las cualidades citadas, definiremos las preguntas parlamentarias como iniciativas de control-información o de control-fiscalización; en todo caso, la mayor o menor eficacia de las preguntas como técnica de control político-parlamentario y el que éstas sirvan realmente como instrumento de presión al Gobierno, y no sólo para obtener de él una información, dependerá del marco constitucional en que se planteen, así como del tipo de pregunta de que se trate y, en fin, del hecho de que quien la formule pertenezca o no al partido o formación política que apoye al Gobierno.
Si las interpelaciones son de origen francés, las preguntas parlamentarias surgieron en el Parlamento de Inglaterra durante el siglo XVIII, si bien, como señala Jennings, el derecho individual de los parlamentarios a formular preguntas a los ministros no se consolidó definitivamente hasta 1832, al reemplazar a otros métodos que hasta entonces habían servido para exponer las quejas contra el poder o examinar la política gubernamental. Posteriormente el sistema de preguntas se consolida como procedimiento autónomo y se reserva una parte de la sesión plenaria para su desarrollo: "question time". Desde allí, como tantas otras figuras parlamentarias, se exporta a numerosos países, donde ha ido evolucionando, consagrándose en sus Constituciones o Reglamentos parlamentarios y admitiendo diversas variantes.
La Constitución española de 1978 las configura como un elemento necesario de las "relaciones entre el Gobierno y las Cortes Generales", al disponer su artículo 111.1 lo siguiente: "El Gobierno y cada uno de sus miembros están sometidos a las interpelaciones y preguntas que se le formulen en las Cámaras. Para esta clase de debate los Reglamentos establecerán un tiempo mínimo semanal".
Las preguntas parlamentarias, que carecen en nuestro sistema no sólo de eficacia jurídica vinculante, sino también de una sanción política inmediata, se recogen en el texto constitucional con las siguientes características:
- a) Se pueden dirigir al Gobierno y a cada uno de sus miembros de forma individualizada.
- b) Se pueden formular en ambas Cámaras, de manera que la Constitución no configura de forma distinta este mecanismo de control por el hecho de que se plantee en el Congreso de los Diputados o en el Senado, sin perjuicio de la mayor o menor relevancia que pueda tener en la práctica por tratarse de uno u otro foro.
- c) Los Reglamentos han de prever un tiempo mínimo semanal para su debate. Ello limita la garantía constitucional a las preguntas con respuesta oral y, en la práctica parlamentaria, a las preguntas con respuesta oral en el Pleno de cada Cámara.
El Reglamento del Congreso dedica a las preguntas los artículos 185 a 190 (así como las normas comunes a preguntas e interpelaciones recogidas en los artículos 191 y 192), habiéndose desarrollado el artículo 188 del Reglamento, relativo a preguntas para respuesta oral en Pleno, mediante sucesivas Resoluciones de la Presidencia del Congreso, de 12 de enero de 1983, de 18 de junio de 1996 y, la actualmente vigente, de 10 de junio de 2008 modificada por Resolución de la Presidencia, de 15 de noviembre de 2016(BOCG, Congreso, Serie D, núm. 33, de 13 de junio de 2008). El Reglamento del Senado las regula en sus artículos 160 a 169, existiendo además la Norma interpretativa de la Presidencia sobre desarrollo del artículo 169.2, de 9 de diciembre de 1998 (BOCG, Sección Senado, Serie I, núm. 603, de 14 de diciembre de 1998) que, de acuerdo con lo establecido en la Disposición adicional de la Reforma del Reglamento del Senado por la quese modifica el artículo 160 publicado en el Boletín Oficial del Estado de 27 de octubre de 2009 y vigente desde el 1 de enero de 2010; y la Norma Supletoria de la Presidencia sobre desarrollo del artículo 163, de 23 de mayo de 2001 (BOCG, Sección Senado, Serie I, núm. 202, de 24 de mayo de 2001).
Requisitos de las preguntas para su tramitación en las Cortes Generales
Las preguntas habrán de presentarse por escrito, con independencia del tipo de contestación que se solicite de la misma.
Ahora bien, en defecto de indicación se entenderá que se solicita respuesta por escrito y, si se solicita respuesta oral y no se precisa, se entenderá que se pretende su contestación ante la Comisión correspondiente. En la práctica, no obstante, es raro el supuesto en que no se especifica el tipo de pregunta que se plantea, existiendo además formularios específicos para las preguntas con respuesta oral.
Corresponde a la Mesa de la Cámara su calificación, si bien se viene delegando en la Presidencia la calificación de las preguntas con respuesta oral ante el Pleno, dado el escaso margen existente entre su presentación y tramitación.
Establece el Reglamento la inadmisibilidad de las preguntas de exclusivo interés de una persona singularizada, así como las que supongan consulta de índole estrictamente jurídica.
Aunque es amplia y variada la casuística en relación con ambas previsiones reglamentarias, en general, y sin perjuicio de que en algunas legislaturas se haya aplicado un criterio más o menos flexible en el momento de su calificación por la Mesa de la Cámara, se viene entendiendo que constituyen preguntas de exclusivo interés de una persona singularizada aquellas en las que se demanda una información que sólo en interés de ésta redunda, como si el diputado preguntante actuase como su mediador o mandatario, incluso, en algunos supuestos, cuando del interés del preguntante podría deducirse un interés contrario al de la persona singularizada mencionada en su iniciativa. Por consulta de índole estrictamente jurídica se entiende aquellas en las que se pretende una contestación que contenga una argumentación jurídica, no aquellas en las que tan sólo se demanda un concreto dato, como pudiera ser la norma aplicable a una materia determinada.
Prevé también el Reglamento del Congreso la posibilidad de inadmitir aquellas preguntas contrarias a la cortesía parlamentaria (artículo 192.2 del Reglamento del Congreso).
Al margen de ello, desde el presupuesto de que las preguntas han de versar sobre materia de la competencia del Gobierno, destinatario de tales iniciativas y órgano obligado a su contestación, se han inadmitido a trámite preguntas relativas a empresas privadas; al ámbito de la vida privada de los Ministros; competencia de otros entes territoriales... Asimismo, se han inadmitido a trámite preguntas relativas a la Familia Real, así como sobre cuestiones de la competencia de otros órganos (Tribunales; Consejo General del Poder Judicial; Ministerio Fiscal).
Tipos de preguntas
Preguntas con respuesta por escrito
Constituyen actualmente las únicas iniciativas parlamentarias que los diputados pueden presentar sin intervención alguna de su grupo parlamentario y seguramente por ello, la que se presentan en mayor número, número que además ha ido aumentando con una progresión exponencial cada legislatura (Así, mientras en la VIII Legislatura, cuya sesión constitutiva se celebró el 2 de abril de 2004, a 16 de junio se habían presentado 2.454 preguntas con respuesta escrita, en la actual legislatura, que comenzó el 1 de abril de 2008, a 16 de junio se habían presentado ya 12.814). No en vano, el Ministerio de la Presidencia y para las Administraciones Territoriales y Vicepresidencia del Gobierno cuenta en su actual estructura con una Subdirección General de Control Escrito, bajo la dependencia de la Dirección General de Relaciones con las Cortes en la Secretaríade Estado de Relaciones con las Cortes , encargado de remitir a las Cámaras las contestaciones del Gobierno a tales iniciativas.
Aun tratándose de una iniciativa típicamente individual, en ocasiones y cada vez con mayor frecuencia, una misma pregunta aparece suscrita por varios diputados, normalmente procedentes de la misma provincia, en parte por tener todos ellos un interés común y en parte por el uso propagandístico que los parlamentarios realizan de sus preguntas en las circunscripciones en las que han sido elegidos. Para muchos de ellos tales iniciativas constituyen la única vía para dar a conocer su actividad parlamentaria y, en todo caso, la única iniciativa en la que puede ejercer tal función sin verse limitados por un tiempo máximo de intervención -como ocurre en los debates- y sin la necesidad de una supervisión del grupo, al menos reglamentariamente, -como sí ocurre en las solicitudes de informe del artículo 7 del Reglamento del Congreso de los Diputados o en las enmiendas al articulado-.
La contestación por escrito a las preguntas deberá realizarse dentro de los veinte días siguientes a su publicación (artículo 190.1 del Reglamento del Congreso). Dicho plazo es susceptible de prórroga por el mismo periodo a petición del Gobierno, si bien éste no viene haciendo uso de esta posibilidad. La ausencia de remisión de la contestación en el plazo establecido carece de sanción jurídica, sin perjuicio de que los diputados puedan utilizar la vía prevista en el artículo 190.2 del Reglamento, conforme a la cual, si así se solicita por su autor, el Presidente de la Cámara procederá a ordenar su inclusión en el orden del día de la siguiente sesión de la Comisión competente, para su tramitación como pregunta con respuesta oral.
Alternativamente y con relativa frecuencia los diputados solicitan el amparo de la Presidencia de la Cámara para que por el Gobierno se proceda a la contestación de sus preguntas, bien por no haber recibido contestación en plazo, bien por considerar la misma insuficiente o insatisfactoria. Se trata ésta de una figura acuñada por la práctica pero que carece de previsión reglamentaria, más allá de la invocación de la competencia presidencial de "hacer cumplir el Reglamento", establecida en el artículo 32.2 del mismo. Con la misma finalidad se solicita en ocasiones el amparo de la Mesa de la Cámara.
El artículo 169 del Reglamento del Senado, así como la Norma interpretativa de la Presidencia que la desarrolla, establecen que el Senador que no reciba contestación en el plazo de los treinta días siguientes a la de comunicación de la pregunta comunicación, el Senador interrogante podrá solicitar la inclusión de la pregunta en el orden del día de la sesión siguiente de la Comisión competente por razón de la materia, donde recibirá el tratamiento de las preguntas orales.
Preguntas con respuesta oral en Pleno
Los Reglamentos de ambas Cámaras se han hecho eco del imperativo constitucional reservando un tiempo mínimo semanal para su debate.
Dicho tiempo se reserva tan solo en las semanas en que exista sesión ordinaria del Pleno (artículo 191 del Reglamento del Congreso), o dicho de otra forma, cuando el orden del día no esté enteramente reservado a otros temas (artículo 165 del Reglamento del Senado). En el Congreso se reservan dos horas, como mínimo, a preguntas e interpelaciones de forma conjunta; en el Senado los primeros sesenta minutos como máximo para el desarrollo de las preguntas.
En la práctica ello se traduce en que no hay debate de preguntas orales en Pleno, o sesión de control al Gobierno, todas las semanas, sino sólo aquellas en que se prevea la celebración de sesión plenaria, conforme al calendario previamente acordado, y siempre que tal sesión no tenga carácter especial, como ocurre por ejemplo en las sesiones plenarias dedicadas al debate de totalidad o el dictamen del Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado o la celebración del debate de política general sobre el estado de la Nación, en el Congreso. En todo caso, aun tratándose de sesiones de estructura ordinaria en alguna ocasión la Junta de Portavoces ha acordado no celebrar dicho trámite de preguntas, por concurrir otras circunstancias como, por ejemplo la celebración de una comparecencia ante el Pleno del Presidente del Gobierno.
La relevancia de este trámite y su indiscutible trascendencia mediática se traduce en una detallada regulación, bien en el propio Reglamento, bien en las Resoluciones Presidenciales dictadas al efecto.
- • A diferencia de lo que ocurre en las preguntas con respuesta escrita u oral en Comisión, se limita el contenido de las preguntas cuando se pretenda su respuesta oral ante el Pleno, de forma que: "el escrito no podrá contener más que la escueta y estricta formulación de una sola cuestión, interrogando sobre un hecho, una situación o una información, sobre si el Gobierno ha tomado o va a tomar alguna providencia en relación con un asunto, o si el Gobierno va a remitir al Congreso algún documento o a informarle acerca de algún extremo" (artículo 188.1 del Reglamento del Congreso y 162 del Reglamento del Senado).
- • El número máximo de preguntas a incluir en el orden del día de cada sesión plenaria en que se sustancien preguntas será de veinticuatro, salvo en los supuestos en que la Presidencia y la Junta de Portavoces acuerden un número distinto, lo que no se produce en la práctica.
Hasta bien recientemente dicho número se distribuía entre los grupos parlamentarios del Congreso atendiendo a un criterio de cupo, de manera que si se presentaban más de veinticuatro preguntas, tras incluir una pregunta por cada uno de los grupos parlamentarios a los que pertenecían los diputados preguntantes, para cubrir el resto del número semanal, se daba preferencia a las formuladas por los diputados de los grupos parlamentarios que en el correspondiente periodo de sesiones no hubieren consumido el cupo resultante de asignar una pregunta por cada diez diputados o fracción pertenecientes al mismo.
Actualmente, a fin de garantizar la estabilidad del número de preguntas que los diputados de cada grupo parlamentario pueden incluir en cada sesión plenaria, sin hacer depender ya este número del que resulte del empleo del cupo correspondiente a dicho grupo parlamentario a lo largo de un mismo periodo de sesiones, la Resolución de la Presidencia de 10 de junio de 2008 establece que la distribución de las preguntas incluidas en el orden del día de cada sesión plenaria en que se sustancie su debate, atendiendo a la actual composición de los grupos parlamentarios, se ajustará al siguiente criterio: diez formuladas por diputados del Grupo Socialista; diez del Grupo Popular; una del Grupo Catalán (CiU); una del Grupo Vasco (EAJ-PNV), una del Grupo de Esquerra Republicana-Izquierda Unida-Iniciativa per Catalunya Verds y una del Grupo Mixto.
En ambos casos el criterio para la inclusión en el orden del día de las preguntas orales toma como referente el número de miembros del grupo parlamentario al que pertenezca el diputado, distribuyéndose de facto la posibilidad de presentar tales iniciativas entre los grupos, limitando por tanto, si no el contenido, sí la facultad material de su presentación a título individual.
El Senado ha previsto un sistema análogo al establecido en la Resolución de la Presidencia del Congreso de 18 de junio de 1996, en la Norma Supletoria de la Presidencia de dicha Cámara de 23 de mayo de 2001, estableciendo un sistema de cupo para la inclusión en el orden del día de las preguntas urgentes, así como la posibilidad de formular preguntas relativas a acuerdos adoptados por el Consejo de Ministros y de especial actualidad.
- • La normativa ha procurado un equilibrio entre la actualidad de los temas tratados en los mismos y el mínimo plazo necesario para su calificación y preparación por el Gobierno. Así, en el Congreso se presentan entre el martes y el jueves de la semana anterior a aquella en la que se prevea su debate en el Pleno.
No obstante, en virtud de la previsión contenida en la Resolución de la Presidencia de 18 de junio de 1996, mantenida en la vigente Resolución de 10 de junio de 2008, se ha dotado de mayor actualidad a este trámite al permitirse, por un lado la formulación de preguntas relativas a los acuerdos adoptados en el Consejo de Ministros. Celebrándose éste habitualmente los viernes, los grupos parlamentarios podrán sustituir cualquiera de las formuladas por los diputados miembros del mismo dentro del plazo anteriormente señalado, por otras relativas a los acuerdos adoptados en el Consejo de Ministros, siempre que la solicitud de sustitución se presente antes de las veinte horas del viernes en que el Consejo de Ministros haya tenido lugar.
Por otro lado, los grupos parlamentarios podrán solicitar, hasta las doce horas del lunes de la semana en que se vayan a debatir las preguntas, la sustitución de las preguntas de alguno de sus diputados por otras sobre asuntos de especial actualidad o urgencia que no hayan podido ser objeto de pregunta en los plazos ordinarios. La dificultad que podría implicar en algunos casos valorar tal circunstancia se salva en la práctica mediante la concurrencia de los otros requisitos necesarios para proceder a la sustitución: unanimidad de la Junta de Portavoces y conformidad del Gobierno.
En ambos casos se otorga la facultad de sustitución al grupo parlamentario, no configurándose por tanto como un derecho del diputado individual.
- • En cuanto a su debate, es conocido el atractivo de las denominadas "sesiones de control", cuya agilidad e inmediatez han hecho de las mismas el trámite más concurrido en las tribunas de prensa y de público del Hemiciclo de las sesiones ordinarias del Congreso.
Es el debate tasado por excelencia, lo que se traduce en una licitación estricta de los tiempos de intervención, también los del Gobierno.
Ambos oradores intervienen desde sus escaños y disponen de dos minutos y medio cada uno (tres minutos en el Senado) que podrán autodistribuirse como consideren oportuno entre sus respectivos turnos de pregunta/contestación/réplica y dúplica, lo que se traduce en un máximo de cinco minutos por pregunta.
En las preguntas formuladas por los diputados del grupo que apoya al Gobierno es habitual que no hagan uso de su segundo turno de intervención, no pudiendo decirse que en este caso nos encontremos ante iniciativas de control, sino más bien de información, y no tanto al diputado que pregunta como a la opinión pública en general, en tanto que permiten al Gobierno explicar una determinada medida o circunstancia, en ocasiones para contrarrestar las preguntas formuladas por los miembros de la oposición.
A este respecto, puede ser relevante el orden en que las preguntas se debaten, siendo así que es reconocida la facultad del Gobierno para decidir qué Ministro responde cada pregunta, así como el orden de intervención de los Ministros, si bien cada uno de ellos deberá respetar, dentro del bloque de preguntas que vaya a contestar, el orden en que fueron presentadas en el registro de la Cámara. A fin de que los diputados conozcan con antelación suficiente el orden en que tales intervenciones se producirán, el Gobierno lo hace llegar a la Cámara mediante correo electrónico remitido el día anterior al miércoles de su debate.
Es preciso aclarar que no hay obligación jurídica ni previsión normativa al respecto que establezca la necesidad de que el Presidente del Gobierno haya de contestar un determinado número de preguntas ante el Pleno, siendo ésta una facultad gubernamental más, una opción política y una costumbre parlamentaria, razón por la cual algunos Presidentes han incluido entre las preguntas contestadas las formuladas por los diputados de su propio grupo parlamentario, y no así otros. Actualmente la práctica es que, con carácter general, el Presidente responde a tres preguntas de las dirigidas al mismo, respondiendo siempre a la formulada por el líder de la oposición y rotando en cada Pleno las dos restantes entre las presentadas por los miembros de los otros grupos parlamentarios, excluido el suyo.
Por lo demás, permite el Reglamento del Congreso que el Gobierno pueda solicitar, por una sola vez respecto de cada pregunta, su aplazamiento; una vez aplazadas se incluirían automáticamente en la siguiente sesión plenaria de control.
En el Senado el Gobierno ha de señalar el día, dentro del plazo de un mes, en que esté dispuesto a responder.
Preguntas con respuesta oral en Comisión
No se aplica en este caso el mismo rigor que en las preguntas orales ante el Pleno, pudiendo contener más de una cuestión.
Los Reglamentos establecen como condición necesaria para su inclusión en el orden del día de una sesión de la Comisión el transcurso de siete días desde su publicación, si bien dicho plazo, como en general los establecidos en el Reglamento, puede reducirse por acuerdo de la Mesa, en este caso de las Comisiones. En la práctica cada Comisión decide en que momento incluye tales iniciativas en una sesión, aprovechando normalmente la comparecencia en la misma jornada de alguna de las autoridades competentes, siendo así que en el Congreso pueden comparecer para responderlas los Secretarios de Estado y los Subsecretarios -o autoridades que tengan reconocido dicho rango-, y aunque nada impediría que fueran contestadas por el Ministro competente, se reservan para dicho trámite ante el Pleno. En el Senado pueden comparecer para responderlas los Secretarios de Estado, pero no los Subsecretarios.
Distinto es el supuesto anteriormente señalado del de las preguntas orales fruto de la conversión de pregunta con respuesta escrita, en cuyo caso la inclusión ha de producirse en la siguiente sesión de las Comisiones.
De otra parte, finalizado un periodo de sesiones, las preguntas pendientes de contestación en la Comisión se tramitarán como preguntas con respuesta por escrito, a contestar por el Gobierno antes de la iniciación del siguiente periodo de sesiones. Ello no obstante, tal conversión no se produce si el diputado manifiesta su voluntad de mantenerla como pregunta oral antes de que acabe el periodo de sesiones. Asimismo, conforme a lo que exponíamos anteriormente, si el Gobierno no remite su contestación en el plazo establecido -en este caso, antes del inicio del siguiente periodo de sesiones- el diputado podrá solicitar su conversión de nuevo en pregunta con respuesta oral para su inclusión en la siguiente sesión de la Comisión.
En cuanto a su debate, ambos Reglamentos prevén un tiempo muy superior al establecido para las preguntas orales en Pleno, de manera que los primeros turnos de intervención serán de diez minutos y los segundos de cinco -lo que se traduce en un máximo de treinta minutos para la sustanciación de cada pregunta-, por lo que no es de extrañar que, tratándose de iniciativas individuales, en cuyo debate sólo interviene el parlamentario preguntante y la autoridad encargada de su contestación, habitualmente sea preterida su inclusión en las sesiones de las Comisiones, dando preferencia a otras iniciativas como las proposiciones no de ley o comparecencias.
Otras preguntas parlamentarias en las Cortes Generales
Cabe mencionar aquí las siguientes:
Preguntas dirigidas a la Corporación RTVE
Anteriormente cursadas al Ente Público RTVE, se distinguían aquellas en las que se pretendía su respuesta por escrito y las que se tramitaban con respuesta oral en la Comisión de Control del Ente Público RTVE del Congreso de los Diputados.
Actualmente se mantiene la especificidad de tales preguntas con respuesta escrita, cursándose directamente a la Corporación y no al Gobierno (Disposición Final quinta del Reglamento del Congreso de los Diputados y Resolución de la Presidencia del Congreso de 27 de febrero de 2007, para la adaptación de dicha Disposición a la Ley 17/2006, de 5 de junio, de la Radio y la Televisión de Titularidad Estatal (BOCG, Congreso de los Diputados, Serie D, núm. 514, de 1 de marzo de 2007).
Asimismo las preguntas con respuesta oral ante la Comisión Mixta de control parlamentario de la Corporación RTVE y sus sociedades, se regula de forma específica en la Resolución de las Mesas de ambas Cámaras, de 27 de febrero de 2007, sobre regulación del control parlamentario ejercido por dicha Comisión (BOCG, Congreso de los Diputados, Serie A, núm. 348, de 1 de marzo de 2007). (modificada por Resolución de 20 de marzo de 2012 y por Resolución de 21 de febrero de 2017)
. Para cada período de sesiones se fijará una semana de cada mes, mediante la aprobación del correspondiente calendario por los órganos competentes de la Cámara en que la Comisión Mixta Congreso de los Diputados-Senado de Control Parlamentario de la Corporación RTVE y sus Sociedades tenga su sede, en que se reunirá la citada Comisión para la contestación de las preguntas reguladas en esta Resolución.
El número máximo de preguntas a incluir en cada sesión es de veinticuatro, distribuyéndose su inclusión entre los grupos parlamentarios de ambas Cámaras conforme a un sistema de cupos
Las preguntas relativas al proyecto de ley de Presupuestos Generales del Estado
No constituyen realmente un tipo de pregunta reglamentariamente previsto y diferenciado, sino tan sólo una práctica, tampoco muy consolidada, en virtud de la cual, cuando se celebran las comparecencias informativas de los altos cargos de los Ministerios ante las Comisiones competentes para informar sobre el Proyecto de Ley de Presupuestos en lo relativo a su Departamento, ante la imposibilidad de responder verbalmente y de forma inmediata a las distintas cuestiones que los diputados le plantean, se compromete a remitir la contestación por escrito en un plazo breve, y en todo caso antes de que finalice el plazo para la presentación de enmiendas al articulado al citado proyecto de ley.
Se trataría de hecho de una pregunta oral en Comisión con respuesta por escrito.
Recuerde:
• El artículo 111.1 de la Constitución española dispone que "el Gobierno y cada uno de sus miembros están sometidos a las interpelaciones y preguntas que se le formulen en las Cámaras. Para esta clase de debate los Reglamentos establecerán un tiempo mínimo semanal".