Prerrogativas de la Administración en la contratación administrativa

¿Cuáles son las prerrogativas de la Administración?

Las prerrogativas son, según el Diccionario de la Real Academia Española (22ª edición), una "facultad importante de alguno de los poderes supremos del Estado, en orden a su ejercicio o a las relaciones con los demás poderes de clase semejante". En el ámbito de los contratos administrativos las prerrogativas son facultades privilegiadas en poder de la Administración contratante frente al contratista, que es un empresario.

El origen de la contratación administrativa se encuentra en la evolución de los contratos privados para asegurar lo mejor posible que los contratos públicos llegan a buen fin. Puesto que todo contrato administrativo persigue de forma más o menos inmediata la satisfacción de un interés público, éste viene configurado legalmente revestido de una serie de privilegios a favor de la Administración para asegurar su correcto cumplimiento.

Las prerrogativas, como apuntábamos, son varias y muy consolidadas en el derecho de la contratación administrativa española. Actualmente vienen enumeradas y reguladas por la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014; (en adelante, LCSP de 2017). El artículo 190 LCSP de 2017 determina que, dentro de los límites y con sujeción a los requisitos y efectos señalados en la presente Ley, el órgano de contratación ostenta la prerrogativa de interpretar los contratos administrativos, resolver las dudas que ofrezca su cumplimiento, modificarlos por razones de interés público, declarar la responsabilidad imputable al contratista a raíz de la ejecución del contrato, suspender la ejecución del mismo, acordar su resolución y determinar los efectos de ésta.

Igualmente, el órgano de contratación ostenta las facultades de inspección de las actividades desarrolladas por los contratistas durante la ejecución del contrato, en los términos y con los límites establecidos en la presente Ley para cada tipo de contrato.

El ejercicio de estas prerrogativas debe sujetarse a los requisitos que establece la propia Ley.

Con carácter general todos los acuerdos correspondientes al ejercicio de las prerrogativas han de adoptarse previo informe del servicio jurídico correspondiente.

Además, será preceptivo el informe del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma en los casos siguientes:

• a) Interpretación, nulidad y resolución, cuando se formule oposición por parte del contratista.
• b) Modificaciones del contrato, cuando la cuantía de las mismas, aislada o conjuntamente, sea superior a un 10 por ciento del precio primitivo del contrato y éste sea igual o superior a 6.000.000 euros.

Y, como muestra de la supremacía de la Administración que suponen las prerrogativas, los acuerdos que adopte el órgano de contratación pondrán fin a la vía administrativa y serán inmediatamente ejecutivos.

¿En qué consiste la Interpretación y resolución de dudas?

Se trata de una facultad exorbitante en poder del órgano de contratación. En el Derecho civil, la interpretación y resolución de las dudas que susciten los contratos nunca recae en una de las dos partes, puesto que normalmente ésta interpretaría en su favor. Por ello, esta prerrogativa facilita la viabilidad del contrato, operando a favor de la Administración. Los contratos se ejecutan según lo establecido en los pliegos, en el contrato, y según las instrucciones que dé el órgano de contratación en interpretación de los mismos.

Así se establece para los distintos contratos administrativos. El artículo 97 del Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas (aprobado por Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre) establece el procedimiento para la resolución de las incidencias surgidas en la ejecución de los contratos. Este procedimiento incorpora las exigencias legales que hemos visto anteriormente (audiencia del contratista, informe del servicio jurídico, y resolución motivada) y finaliza con resolución motivada del órgano de contratación, con la importante circunstancia de que, salvo que lo justifiquen razones de interés público o la naturaleza de las incidencias, la tramitación de éstas no determinará la paralización del contrato.

¿Cómo funciona la modificación de los contratos?

La prerrogativa de modificación de los contratos es la prerrogativa por excelencia de las que goza la Administración pública. Conocida también de forma clásica como ius variandi, está expresamente regulada por el artículo 203 y siguientes de la Ley de Contratos del Sector Público, señalando el primero de estos preceptos que , sin perjuicio de los supuestos previstos en esta Ley respecto a la sucesión en la persona del contratista, cesión del contrato, revisión de precios y ampliación del plazo de ejecución, los contratos administrativos solo podrán ser modificados por razones de interés público en los casos y en la forma previstos en esta Subsección, y de acuerdo con el procedimiento regulado en el artículo 191 LCSP de 2017, con las particularidades previstas en el artículo 207 LCSP de 2017.

Los contratos administrativos celebrados por los órganos de contratación solo podrán modificarse durante su vigencia cuando se dé alguno de los siguientes supuestos:

• a) Cuando así se haya previsto en el pliego de cláusulas administrativas particulares, en los términos y condiciones establecidos en el artículo 204 LCSP de 2017;
• b) Excepcionalmente, cuando sea necesario realizar una modificación que no esté prevista en el pliego de cláusulas administrativas particulares, siempre y cuando se cumplan las condiciones que establece el artículo 205 LCSP de 2017.

En cualesquiera otros supuestos, si fuese necesario que un contrato en vigor se ejecutase en forma distinta a la pactada, deberá procederse a su resolución y a la celebración de otro bajo las condiciones pertinentes, en su caso previa convocatoria y sustanciación de una nueva licitación pública, sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado 6 del artículo 213 LCSP de 2017 respecto de la obligación del contratista de adoptar medidas que resulten necesarias por razones de seguridad, servicio público o posible ruina.

Las modificaciones del contrato deberán formalizarse conforme a lo dispuesto en el artículo 153 LCSP de 2017, y deberán publicarse de acuerdo con lo establecido en los artículos 207 y 63 LCSP de 2017.El primero de los supuestos indicados se precisa en el artículo 106, en el sentido de que los pliegos o en el anuncio de licitación deben detallar de forma clara, precisa e inequívoca las condiciones en que podrá hacerse uso de la facultad de modificación, así como su alcance y límites, con expresa indicación del porcentaje del precio del contrato al que como máximo puedan afectar, y el procedimiento que haya de seguirse para ello.

El segundo supuesto, concretado en el artículo 204 LCSP de 2017, conforme al cual los contratos podrán modificarse durante su vigencia hasta un máximo del veinte por ciento del precio inicial cuando en los pliegos de cláusulas administrativas particulares se hubiere advertido expresamente de esta posibilidad, en la forma y con el contenido siguiente:

• a) La cláusula de modificación deberá estar formulada de forma clara, precisa e inequívoca.
• b) Asimismo, en lo que respecta a su contenido, la cláusula de modificación deberá precisar con el detalle suficiente: su alcance, límites y naturaleza; las condiciones en que podrá hacerse uso de la misma por referencia a circunstancias cuya concurrencia pueda verificarse de forma objetiva; y el procedimiento que haya de seguirse para realizar la modificación. La cláusula de modificación establecerá, asimismo, que la modificación no podrá suponer el establecimiento de nuevos precios unitarios no previstos en el contrato.

La formulación y contenido de la cláusula de modificación deberá ser tal que en todo caso permita a los candidatos y licitadores comprender su alcance exacto e interpretarla de la misma forma y que, por otra parte, permita al órgano de contratación comprobar efectivamente el cumplimiento por parte de los primeros de las condiciones de aptitud exigidas y valorar correctamente las ofertas presentadas por estos.

No obstante lo anterior, en ningún caso los órganos de contratación podrán prever en el pliego de cláusulas administrativas particulares modificaciones que puedan alterar la naturaleza global del contrato inicial.

A las modificaciones no previstas en el pliego de cláusulas administrativas particulares: prestaciones adicionales, circunstancias imprevisibles y modificaciones no sustanciales alude, por su parte, el art. 205 LCSP de 2017.

De conformidad con éste las modificaciones no previstas en el pliego de cláusulas administrativas particulares o que, habiendo sido previstas, no se ajusten a lo establecido en el artículo anterior, solo podrán realizarse cuando la modificación:

• .- Que encuentre su justificación en alguno de los supuestos siguientes:
• .- Que se limite a introducir las variaciones estrictamente indispensables para responder a la causa objetiva que la haga necesaria.
  • a) Que resultase necesario añadir obras, suministros o servicios adicionales a los inicialmente contratados, siempre y cuando se den los dos requisitos siguientes:
    • 1.º Que el cambio de contratista no fuera posible por razones de tipo económico o técnico, por ejemplo que obligara al órgano de contratación a adquirir obras, servicios o suministros con características técnicas diferentes a los inicialmente contratados, cuando estas diferencias den lugar a incompatibilidades o a dificultades técnicas de uso o de mantenimiento que resulten desproporcionadas; y, asimismo, que el cambio de contratista generara inconvenientes significativos o un aumento sustancial de costes para el órgano de contratación, sin que, en ningún caso se considere un inconveniente significativo la necesidad de celebrar una nueva licitación para permitir el cambio de contratista.
    • 2.º Que la modificación del contrato implique una alteración en su cuantía que no exceda, aislada o conjuntamente con otras modificaciones acordadas conforme a este artículo, del 50 por ciento de su precio inicial, IVA excluido.
  • b) Cuando la necesidad de modificar un contrato vigente se derive de circunstancias sobrevenidas y que fueran imprevisibles en el momento en que tuvo lugar la licitación del contrato, siempre y cuando se cumplan las tres condiciones siguientes:
    • 1.º Que la necesidad de la modificación se derive de circunstancias que una Administración diligente no hubiera podido prever.
    • 2.º Que la modificación no altere la naturaleza global del contrato.
    • 3.º Que la modificación del contrato implique una alteración en su cuantía que no exceda, aislada o conjuntamente con otras modificaciones acordadas conforme a este artículo, del 50 por ciento de su precio inicial, IVA excluido.
  • c) Cuando las modificaciones no sean sustanciales. En este caso se tendrá que justificar especialmente la necesidad de las mismas, indicando las razones por las que esas prestaciones no se incluyeron en el contrato inicial.

Las citadas modificaciones, una vez así acordadas por el órgano de contratación, serán obligatorias para los contratistas cuando impliquen, aislada o conjuntamente, una alteración en su cuantía que no exceda del 20 por ciento del precio inicial del contrato, IVA excluido.

¿Cómo opera la resolución del contrato?

La resolución del contrato supone también una prerrogativa de carácter extraordinario en poder del órgano de contratación. Con fundamento en una serie de causas que establece la propia Ley y alguna otra que puede preverse en el pliego o en el contrato, la Administración puede decidir la resolución o rescisión del mismo, siendo también la decisión ejecutiva (sin perjuicio de las posibilidades de impugnación de dicha decisión que asisten al contratista).

Se trata de una forma anormal de terminación del contrato, que ordinariamente debe finalizar con el cumplimiento correcto del mismo. La Ley establece una serie de causas de carácter general y de común aplicación a todos los contratos administrativos, así como otro grupo de causas específicas para cada uno de ellos. Así mismo se establece un procedimiento administrativo concreto para la resolución del contrato, en el que se garantizan los derechos del