Prescripción (Derecho Administrativo)

¿Qué se entiende por prescripción?

El tiempo, su transcurso, es un hecho natural que, por sí solo o junto con otros requisitos o elementos, produce efectos jurídicos, es decir, tiene relevancia jurídica.

Dentro de la teoría general del Derecho el tiempo y sus efectos jurídicos tienen numerosas manifestaciones. Así se fijan reglas para su cómputo a efectos jurídicos, puede provocar el nacimiento o extinción de derechos de relaciones jurídicas, el tiempo se toma en consideración -y es un límite- para determinar la eficacia de las normas civiles, del tiempo -más otros requisitos- depende el que el nacido sea persona, del tiempo depende la mayoría de edad de las personas el transcurso del tiempo fija la duración de las penas o se toma en consideración para la extinción de las responsabilidades jurídicas, el transcurso del tiempo determina la regularidad o irregularidad de la actuación de los tribunales, fija el momento en que debe actuarse en los variados procesos y procedimientos, etc.

Por otra parte, es tradicional a propósito de la influencia del transcurso del tiempo y sus efectos jurídicos, diferenciar entre prescripción y caducidad, instituto éste que se refiere a aquellas facultades o poderes jurídicos que nacen con un plazo para su ejercicio, extinguiéndose si en este tiempo no se ejercitan. Caso distinto es la prescripción que implica que un derecho sustantivo pervive, por gozar de un plazo de vida ilimitado, pero cuyo desuso provoca su extinción.

¿Qué papel tiene en el ámbito de las Administraciones Públicas?

No hay una especialidad sustancial del instituto de la prescripción en el ámbito de la actuación de las Administraciones públicas. La prescripción toma en consideración parte de los mismos principios y postulados existentes en otras ramas del Derecho estando su especialidad en los casos en los que interviene o en la forma y condiciones en que surte efectos.

Así, por ejemplo, la prescripción de las infracciones y sanciones administrativas, en cuanto que se inserta en una de las manifestaciones del poder represivo del Estado, no guarda una especialidad dogmática ni obedece a una lógica distinta respecto de la prescripción de los delitos y sus penas y lo mismo cabe decir cada uno dentro de su ámbito -por ejemplo, el tributario- todo lo relativo a la prescripción de los derechos económicos de las Administraciones o de la Hacienda pública respecto de la prescripción extintiva.

En cuanto al procedimiento administrativo, el artículo 95 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre (en adelante, LPACAP) establece que, si el procedimiento se inició a solicitud del interesado, si se paraliza por causa imputable a él, la Administración le advertirá que, transcurridos tres meses, se producirá la caducidad del mismo. Si ese plazo se consume sin que el particular lo reanude se acuerda el archivo de las actuaciones.

Pues bien, la caducidad tiene alcance procedimental, pero no material de forma que -según el párrafo 3 del citado artículo- "la caducidad no producirá por sí sola la prescripción de las acciones del particular o de la Administración, pero los procedimientos caducados no interrumpirán el plazo de prescripción", lo que implica que, si caduca un procedimiento, puede volver a incoarse otro siempre que la acción no haya prescrito.

Por otra parte, al regular la obligación que tiene la Administración de resolver los procedimientos, el artículo 21.1 de la LPACAP prevé que: "en los casos de prescripción, renuncia del derecho, caducidad del procedimiento o desistimiento de la solicitud, así como la desaparición sobrevenida del objeto del procedimiento, la resolución consistirá en la declaración de la circunstancia que concurra en cada caso, con indicación de los hechos producidos y las normas aplicables".

¿Cuáles son los plazos de prescripción en el régimen sancionador?

Ya sea esta potestad ejercitada en el ámbito de relaciones de sujeción o supremacía especial -por ejemplo, funcionarial- como general, las distintas normas administrativas que regulan un régimen sancionador prevén unos plazos de prescripción tanto de las infracciones como de las sanciones. Los plazos variarán atendiendo, por regla general, al distingo según que se trate de infracciones -y correlativamente sanciones- muy graves, graves y leves.

Así se deduce, por ejemplo, del artículo 30 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, que establece:

• - Que las infracciones y sanciones prescribirán según lo dispuesto en las leyes que las establezcan.
• - Si esas leyes no fijan plazos de prescripción, las infracciones muy graves prescribirán a los tres años, las graves a los dos años y las leves a los seis meses; las sanciones impuestas por faltas muy graves prescribirán a los tres años, las impuestas por faltas graves a los dos años y las impuestas por faltas leves al año.
• - El plazo de prescripción de las infracciones comenzará a contarse desde el día en que la infracción se hubiera cometido. En el caso de infracciones continuadas o permanentes, el plazo comenzará a correr desde que finalizó la conducta infractora.
• - Interrumpirá la prescripción la iniciación, con conocimiento del interesado, del procedimiento administrativo de naturaleza sancionadora, reanudándose el plazo de prescripción si el expediente sancionador estuviera paralizado durante más de un mes por causa no imputable al presunto responsable.
• - El plazo de prescripción de las sanciones comenzará a contarse desde el día siguiente a aquél en que sea ejecutable la resolución por la que se impone la sanción o haya transcurrido el plazo para recurrirla.
• - Interrumpirá la prescripción la iniciación, con conocimiento del interesado, del procedimiento de ejecución, volviendo a transcurrir el plazo si aquél está paralizado durante más de un mes por causa no imputable al infractor.
• - En el caso de desestimación presunta del recurso de alzada interpuesto contra la resolución por la que se impone la sanción, el plazo de prescripción de la sanción comenzará a contarse desde el día siguiente a aquel en que finalice el plazo legalmente previsto para la resolución de dicho recurso.

¿Cuándo prescriben los derechos y obligaciones tributarias?

Los artículos 66 a70 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria (en adelante LGT) regulan la prescripción en este ámbito como forma de extinguirse los derechos y obligaciones tributarias.

Son normas generales las siguientes:

• - Que la prescripción ganada es irrenunciable y se aplica de oficio, sin necesidad de ser invocada o excepcionada, incluso en los casos en que se haya ingresado la deuda tributaria, pudiendo el sujeto pasivo reclamar la devolución del ingreso indebido.
• - Que la prescripción aprovecha no solo al sujeto pasivo sino a todos los demás obligados tributarios al pago.
• - Prescriben a los cuatro años el derecho de la Administración para determinar la deuda tributaria mediante la oportuna liquidación, para exigir el pago de las deudas tributarias liquidadas y autoliquidadas.
• - Para el administrado, prescribe a los cuatro años el derecho a solicitar devoluciones derivadas de la normativa de cada tributo, las de ingresos indebidos, el reembolso del coste de las garantías.

  Salvo lo dispuesto en los apartados segundo y tercero del artículo 70 de la LGT, las obligaciones formales vinculadas a otras obligaciones tributarias del propio obligado solo podrán exigirse mientras no haya expirado el plazo de prescripción del derecho para determinar estas últimas.

• - La prescripción se interrumpe por cualquiera de las causas legales, lo que implica que se reinicie el cómputo del nuevo plazo de prescripción a partir de la fecha en que se considera interrumpida. Esta interrupción afecta no solo al sujeto pasivo sino a todos los responsables del pago.

Otros supuestos de prescripción en el ámbito administrativo

En cuanto a la reclamación de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, también con carácter general, el artículo 67.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, prevé que el derecho a reclamar prescribe al año de producido el hecho o el acto que motive la indemnización o de manifestarse su efecto lesivo. En caso de daños de carácter físico o psíquico a las personas, el plazo empezará a computarse desde la curación o la determinación del alcance de las secuelas.

Con respecto a la prescripción adquisitiva, el artículo 15 d) de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas prevé que: "1. Las Administraciones públicas podrán adquirir bienes y derechos por cualquiera de los modos previstos en el ordenamiento jurídico y, en particular...d) Por prescripción" para lo cual el artículo 19 de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre; se remite al Código Civil y a las leyes especiales.

Por último, el artículo 132.1 de la Constitución española establece que la regulación del régimen jurídico de los bienes de dominio público y de los comunales se inspirará "En los principios de inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad".

En la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas se regula el régimen básico de los bienes demaniales o de dominio público. De esta forma, los artículos 6.a) y 30.1 de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, fijan como principio el de su imprescriptibilidad y el artículo 5 Ley 33/2003, de noviembre, señala a tales efectos que son bienes y derechos de dominio público:

• - Los que, siendo de titularidad pública, se encuentren afectos al uso general o al servicio público, así como aquellos a los que una ley otorgue expresamente el carácter de demaniales.
• - En todo caso -y como bienes de dominio público estatal- los relacionados en el artículo 132.2 de la Constitución que son: "Los que determine la ley y, en todo caso, la zona marítimo-terrestre, las playas, el mar territorial y los recursos naturales de la zona económica y la plataforma continental."
• - Los inmuebles de titularidad de la Administración General del Estado o de los organismos públicos vinculados a ella o dependientes de la misma en que se alojen servicios, oficinas o dependencias de sus órganos o de los órganos constitucionales del Estado.