Presunción de exactitud de denuncias y actas

¿En qué consiste la presunción de exactitud de denuncias y actas?

Desde la sentencia STC 18/1981 de 8 de junio, el Tribunal Constitucional ha destacado las afinidades entre el Derecho Penal y el Derecho Administrativo sancionador, al ser ambos manifestaciones del ordenamiento punitivo del Estado y consistir la potestad sancionadora de los entes públicos en la utilización de los medios penales para la consecución de fines administrativos.

Por esa razón, las garantías propias del proceso penal entre las que destaca la presunción de inocencia consagrada en el artículo 24 de la Constitución son también aplicables al Derecho Administrativo sancionador.

Más adelante, la STC 76/1990, de 26 de abril resumió el alcance del principio de presunción de inocencia, señalando que solo puede sancionarse si existen medios probatorios de cargo o incriminadores de la conducta reprochada; que la carga de la prueba incumbe a la Administración que acusa, sin que el acusado esté obligado a probar su propia inocencia; y que cualquier insuficiencia en el resultado de las pruebas practicadas, libremente valorado por el órgano sancionador, debe traducirse en un pronunciamiento absolutorio.

Ese principio de presunción de inocencia aparece recogido en el artículo 53 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre (en adelante, LPACAP), al establecer como derecho del interesado en el procedimiento administrativo "la presunción de no existencia de responsabilidad administrativa mientras no se demuestre lo contrario.". Quiere ello decir que es a la Administración a la que corresponde aportar el material probatorio necesario a fin de acreditar la comisión de la infracción y la culpabilidad del infractor.

Es en este ámbito donde entra en juego la presunción de veracidad de ciertos actos de inspección y comprobación realizados por funcionarios competentes, en virtud de los cuales constatan directamente hechos susceptibles de sanción, y que actúa como un principio de prueba a partir del cual la Administración puede, tras el oportuno procedimiento demostrar la realidad de la infracción y la atribución de culpabilidad al expedientado.

¿Cuáles son los fundamentos de la presunción de inocencia?

Se encuentra en la necesidad de atribuir un cierto valor probatorio a las declaraciones de ciertos empleados públicos a fin de que la Administración no vea dificultada la consecución de los fines que se persiguen con la potestad sancionadora (prevenir y reprimir conductas que lesionen bienes jurídicamente protegidos).

Existen infracciones en las cuales no es posible obtener otro medio probatorio de su comisión diferente a la denuncia o comprobación directa, dada la instantaneidad y fugacidad con que tiene lugar la acción típica, impidiendo su verificación a través de otros medios.

De esta manera, la jurisprudencia vino admitiendo, a efectos de prueba en el procedimiento sancionador, la declaración de un solo testigo cuando éste tiene la condición de funcionario público que actúa en el cumplimiento de las funciones a su cargo, toda vez que se le supone una mayor objetividad e imparcialidad que otorga una credibilidad cualificada a su versión respecto a la de un simple particular.

Y esta doctrina ha tenido reflejo normativo con posterioridad al haberse incorporado a la regulación general que la LPACAP realiza de la potestad sancionadora, expresando en su artículo 77.5 LPACAP que: "Los documentos formalizados por los funcionarios a los que se reconoce la condición de autoridad y en los que, observándose los requisitos legales correspondientes se recojan los hechos constatados por aquéllos harán prueba de éstos salvo que se acredite lo contrario.". Precepto legal que ha sido desarrollado en algunos sectores de la actividad administrativa sancionadora como por ejemplo, en el del tráfico y seguridad vial, conforme al artículo 89 del Real Decreto Legislativo 6/2015, de 30 de octubre, en el de la seguridad ciudadana, artículo 52 de la de la Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, en materia de consumo...) en los cuales existen las correspondientes disposiciones normativas que concretan y adaptan la regulación general de la presunción de certeza a su campo específico.

¿Qué personas están amparadas por la presunción de veracidad de sus actos?

El artículo 77.5 de la LPACAP se refiere a los hechos constatados por "funcionarios a los que se reconoce la condición de autoridad", por tales hay que entender siguiendo, entre otras, a la STS de 25 de febrero de 1998, Rec. 7107/1991, los actos de funcionarios y agentes encargados del servicio de que se trate, y siempre que actúen en el ejercicio de una función pública inherente a su cargo que autorice la constatación directa de hechos infractores.

La jurisprudencia ha negado presunción de veracidad a los controladores del estacionamiento vigilado de vehículos en algunos municipios al entender que son empleados de empresas privadas que contratan con los Ayuntamientos la regulación del aparcamiento vigilado y, por ello, su simple denuncia equivale a la de un particular, de modo que si no es adverada por pruebas posteriores carece de fuerza suficiente para acreditar el hecho denunciado.

La STS de 23 de noviembre de 1993, , en recurso de casación en interés de ley precisó que estos profesionales no solo no son agentes de la autoridad, sino que ni siquiera tienen la condición de auxiliares de la policía municipal, lo que descarta la presunción de veracidad de sus declaraciones. Ahora bien, otras sentencias como la STS de 16 de abril de 2002, Rec. 1717/1997, también han señalado que la doctrina anterior no significa que esas denuncias carezcan de todo valor a efectos de acreditar la infracción correspondiente pues, siendo equiparable a la denuncia de un mero particular, siempre será un elemento probatorio a tener en cuenta conjugándolo con el resto de circunstancias que puedan dar o negar verosimilitud a la misma, constituyendo un elemento de valoración discrecional --aunque razonablemente apreciada-- por parte del órgano administrativo al que competa sancionar.

¿Cómo se produce la formalización de los hechos infractores?

El artículo 53 de la LPACAP exige que la constatación de los hechos infractores, a fin de que pueda servir como prueba, se formalice en documento público observando los requisitos legales pertinentes.

Y en este punto, la jurisprudencia suele distinguir, por un lado, aquellos actos emitidos por funcionarios que se incorporan directamente a documento público en sentido estricto, gozando del valor correspondiente a la prueba documental, y que están constituidos por las Actas y Diligencias de Inspección. Y por otro, aquellos actos que, aunque no se formalizan en documento público propiamente dicho, gozan o pueden gozar también bajo determinadas condiciones de presunción de certeza con una eficacia probatoria equivalente a una declaración testifical cualificada, como es el caso de las denuncias y atestados policiales:

• a) En el primer grupo, podemos citar las Actas de la Inspección de Trabajo cuyos requisitos se contemplan en el artículo 14 del Real Decreto 928/1998, de 14 de mayo, por el que se aprueba el Reglamento General sobre procedimientos para la imposición de las sanciones por infracciones de orden social y para los expedientes liquidatorios de cuotas de la Seguridad Social.

  Por otra parte, el artículo 153 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria regula el contenido de las Actas que documenten el resultado de las actuaciones inspectoras.

• b) Denuncias y atestados o informes policiales. La jurisprudencia se ha referido también en ocasiones a actos de constatación de hechos susceptibles de integrar una infracción administrativa que igualmente emiten otros agentes o empleados de la Administración pero que, sin embargo, no alcanzan la condición de documentos públicos ni tienen la misma fuerza probatoria que éstos, equiparándose al valor de una prueba testifical privilegiada, actos que están constituidos por las denuncias de los agentes de la autoridad u otros empleados públicos, y por los atestados e informes policiales. Así por ejemplo, el artículo 52 de la Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de Protección de la Seguridad Ciudadana, configura una presunción legal de certeza de las denuncias, atestados o actas formulados por los agentes de la autoridad en ejercicio de sus funciones que hubiesen presenciado los hechos, previa ratificación en el caso de haber sido negados por los denunciados, y sin perjuicio de que aquéllos deban aportar al expediente todos los elementos probatorios disponibles.

La STC 35/2006, de 13 de febrero, afirma que ningún obstáculo hay para considerar a los boletines de denuncia y atestados como medios probatorios, a los efectos de lo dispuesto en los artículos 53 y 77 de la LPACAP y art. 60 de la LJCA, que se remiten a los generalmente admitidos y a las normas del proceso civil ordinario, y con arreglo al artículo 1216 del Código Civil y el artículo 317.5 de la Ley de Enjuiciamiento Civil tampoco cabe objeción alguna a su calificación legal como documentos públicos, en la medida en que se formalizan por funcionarios públicos en el ejercicio de las funciones que tienen encomendadas y con las solemnidades o requisitos legalmente establecidos.

Es igualmente evidente que el artículo 77.5 de la LPACAP no establece tampoco una presunción iuris et de iure de veracidad o certeza de los atestados (que sería incompatible con la presunción constitucional de inocencia), ya que expresamente admite la acreditación en contrario. A ello debe añadirse que ese valor probatorio de los hechos reflejados en el atestado sólo puede referirse a los hechos comprobados directamente por el funcionario actuante, quedando fuera de su alcance las calificaciones jurídicas, los juicios de valor o las simples opiniones que los funcionarios a los que se reconoce la condición de autoridad consignen en sus denuncias y atestados.

En tanto que en la vía contencioso-administrativa, los atestados incorporados al expediente sancionador son susceptibles de valorarse como prueba, pudiendo haber servido para destruir la presunción de inocencia en la vía administrativa sin necesidad de que tenga que reiterarse en vía contencioso-administrativa la actividad probatoria de cargo practicada en el expediente administrativo, pero no gozan de mayor relevancia que los demás medios de prueba admitidos en Derecho y, por ello, ni han de prevalecer necesariamente frente a otras pruebas que conduzcan a conclusiones distintas, ni pueden impedir que el órgano judicial forme su convicción sobre la base de una valoración o apreciación razonada del conjunto de las pruebas practicadas (SSTC 76/1990, de 26 de abril, FJ 8, y 14/1997, de 28 de enero, FJ 7).

¿Cuáles son los requisitos para gozar de la presunción de veracidad?

Así, su contenido debe reflejar hechos objetivos, presenciados in situ y constatados material y directamente por el funcionario interviniente como resultado de su propia y personal observación, sin hacer constar deducciones, opiniones, apreciaciones, consecuencias, hipótesis o juicios de valor subjetivos que pueda realizar el inspector (STS de 25 de febrero de 1998, Rec. 7107/1991, entre otras muchas).

Además, es preciso que el Acta, denuncia o informe de que se trate consigne todos los datos y elementos fácticos que permitan adquirir la convicción respecto a la conducta reprochada y a la culpabilidad del acusado. No puede invocarse la presunción en aquellos supuestos en que el relato de los hechos consista en una fórmula estereotipada, redactada en formularios genéricos y sin atender a las características específicas del caso concreto.

Tratándose de denuncias, boletines, atestados..., es condición indispensable para que opere la presunción de veracidad la ratificación del agente actuante, siempre que el expedientado niegue o contradiga los hechos denunciados, así, la STS de 31 de julio de 2000, Rec. 501/1995, y de este modo la ratificación complementaria convierte a la denuncia en una indudable prueba testifical de cargo, objetiva y suficiente para enervar la presunción de inocencia. Es necesario que la ratificación la efectúe el mismo agente que formuló la denuncia y que presenció directamente los hechos y no otro. De ahí que en toda denuncia o atestado ha de identificarse el agente firmante con su número de identificación correspondiente, a fin de que pueda ser posteriormente citado en el procedimiento para, en su caso, ratificar la denuncia. La ratificación de los hechos denunciados ha de hacerse en el seno del propio procedimiento sancionador instruido al efecto pues, en otro caso, la resolución sancionadora que se adopte, si no se funda en otro medio de comprobación, carecerá de una cobertura probatoria suficiente, sin que ese vicio sea subsanable en la posterior impugnación administrativa, y tampoco en la jurisdiccional.