Presunción de legalidad del acto administrativo

¿En qué consiste la presunción de legalidad?

Esta presunción deriva de la circunstancia de que la Administración no es un mero poder de hecho, sino que se trata de un poder jurídico que define derechos y crea obligaciones de forma unilateral y ejecutoria. De este modo, la Administración no precisa la declaración de legalidad de sus actos para que estos sean ejecutivos. Sus decisiones son inmediatamente eficaces y, por ello, la consecuencia es la carga que se impone al administrado de recurrir el acto administrativo para que éste no se ejecute.

Conviene efectuar una breve referencia al principio de legalidad que consagra el artículo 9.3 de la Constitución Española que señala "los ciudadanos y los Poderes públicos están sujetos a la Constitución y al resto del Ordenamiento Jurídico" y el artículo 103.1 CE establece que: "la Administración Pública sirve con objetividad a los intereses generales y actúa con sometimiento pleno a la Ley y el Derecho".

El artículo 39.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (en adelante, LPACAP), recoge esta presunción señalando que: "los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo se presumirán válidos y producirán efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa".

Constituye un presupuesto para la operatividad de la presunción de legalidad el que el acto administrativo haya sido dictado por el órgano competente y ajustándose al procedimiento establecido.

El acto administrativo se presume legítimo en la medida en que emana de una autoridad que también lo es, de modo que, si adolece de cualquiera de los requisitos del acto administrativo desaparece el soporte mismo de la presunción legal.

¿Cuál es su objeto?

La presunción de legalidad permite al acto desplegar sus efectos de forma inmediata en tanto no se demuestre su invalidez y traslada, de este modo, al administrado la carga de impugnarlo, bien en la vía administrativa o bien en la contencioso-administrativa, si desea obtener su anulación y suspender temporal o definitivamente su eficacia.

La razón última de esta presunción la encontramos en la necesidad que tiene el Estado de ejecutar aquello que le ha sido encomendado por el legislador en aras al interés general. Por ello, la Ley 39/2015, busca proveer al acto administrativo producido en las condiciones exigidas de una presunción de validez y obligación de cumplimiento inmediato.

¿Qué efectos produce?

Sentada la regla general de la eficacia inmediata de los actos administrativos, el inciso final del artículo 39.1 de la LPACAP, contiene excepciones que concreta diciendo "salvo que en ellos se disponga otra cosa". Esto es, la posibilidad de que el propio acto administrativo, provisto de la presunción de legalidad, aplace el comienzo de sus efectos, sometiéndose a un plazo, o bien condicionando la producción de los mismos a un hecho futuro.

En el apartado segundo, el citado artículo 39 LPACAP nos señala que la eficacia quedará demorada cuando así lo exija el contenido del acto o esté supeditada a su notificación, publicación o aprobación superior.

Y, en el tercero que, excepcionalmente, podrá otorgarse eficacia retroactiva a los actos cuando se dicten en sustitución de actos anulados, y, asimismo, cuando produzcan efectos favorables al interesado, siempre que los supuestos de hecho necesarios existieran ya en la fecha a que se retrotraiga la eficacia del acto y ésta no lesione derechos o intereses legítimos de otras personas.

La nota de ejecutividad también la encontramos en el artículo 98 de la LPACAP, cuando refiere que los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo serán inmediatamente ejecutivos, salvo que se produzca la suspensión de la ejecución del acto, se trate de una resolución de un procedimiento de naturaleza sancionadora contra la que quepa algún recurso en vía administrativa, incluido el potestativo de reposición, una disposición establezca lo contrario o se necesite aprobación o autorización superior.

¿Cómo se controla la potestad reglamentaria?

El límite o contrapeso a las prerrogativas exorbitantes de las Administraciones públicas, con el fin de garantizar una situación de igualdad con respecto a los particulares ante los Tribunales, lo encontramos en el artículo 106.1 de la Constitución Española cuando señala que: "Los Tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa, así como el sometimiento de ésta a los fines que la justifican".

La presunción de validez y eficacia de los actos administrativos (artículo 39.1 de la LPACAP) supone, desde luego, para quien cuestiona la validez del acto la carga de impugnarlo; pero una vez producida la impugnación en vía jurisdiccional, si el demandante sostiene que la actuación administrativa controvertida no encuentra respaldo en la norma que le sirve de cobertura, no cabe invocar aquella presunción de validez para exigir al impugnante que acredite su alegación mediante la aportación de pruebas, pues lo que aduce es una negación que, en cuanto tal, no necesita ni es propiamente susceptible de prueba.

Es la Administración demandada la que, si afirma que cuenta con respaldo suficiente, debe señalar en qué apartado o determinación se encuentra la previsión que sirve de sustento, pues lo contrario respondería a una visión desnaturalizada de la presunción de legalidad de los actos administrativos que, si fuese acogida, avocaría al demandante en el proceso de instancia a una probatio diabólica.