¿Cuál es el contenido del principio de solidaridad?
El artículo 2 de la Constitución, tras hacer mención expresa a que la misma se fundamenta en la indisoluble unidad de la nación española, reconoce y garantiza la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre todas ellas.
Además de en ese artículo, la Constitución menciona expresamente este principio en diversas ocasiones.
En el artículo 138.1 de la CE que, atribuye al Estado el deber de garantizar la realización efectiva del principio de solidaridad velando por la corrección de desequilibrios económicos interterritoriales
En el artículo 156.1 de la CE que reconoce la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas para el desarrollo y ejecución de sus competencias con arreglo a los principios de coordinación con la hacienda estatal y de solidaridad entre todos los españoles
y en el artículo 158.2 de la CE que ordena, con el fin de corregir desequilibrios económicos interterritoriales y hacer efectivo el principio de solidaridad, constituir un fondo de compensación con destino a gastos de inversión, cuyos recursos serán distribuidos por las Cortes Generales entre Comunidades Autónomas y provincias, en su caso.
De esta forma, de los cuatro preceptos constituciones en los que se menciona la solidaridad, en tres de ellos ésta adquiere un marcado sentido económico.
En este sentido, la solidaridad supone, por un lado, la necesidad de una igualdad o equilibrio económico entre Comunidades Autónomas, expresado en sus vertientes negativa-prohibición de obstáculos y privilegios- y positiva -medidas compensatorias para los territorios menos favorecidos-.
Pero además la solidaridad es un principio con un significado que trasciende del puramente económico, pues, tiene una virtualidad muy significativa para el correcto funcionamiento del Estado autonómico proyectándose en las diferentes áreas de la actuación pública como, por ejemplo, el régimen de ayudas a las víctimas del terrorismo o a personas contagiadas por el VIH o de la hepatitis C en las transfusiones sanguíneas cuando el estado de la técnica impedía la posibilidad de su detección.
Ya así, el principio de solidaridad se erige como principio inspirador de la Ley 32/1999, de 8 de octubre, de Solidaridad con las Víctimas del Terrorismo, modificada por la Ley 2/2003, de 12 de marzo. Dicha Ley, es fruto del acuerdo unánime de los grupos parlamentarios que, como representantes legítimos del pueblo español quieren expresar su reconocimiento y solidaridad en orden a ofrecer a las víctimas del terrorismo la manifestación de profundo homenaje que merece su sacrificio.
La solidaridad consagrada en nuestra Constitución desempeña una importante función de nexo entre la autonomía constitucionalmente reconocida de las nacionalidades y regiones para la gestión de sus respectivos intereses y la unidad de la nación española proclamada en el artículo 2 de la CE.
El principio de solidaridad requiere que, en el ejercicio de sus competencias los poderes públicos se abstengan de adoptar decisiones o realizar actos que perjudiquen o perturben el interés general y tengan, por el contrario, en cuenta la comunidad de intereses que las vincula entre sí y que no puede resultar disgregada o menoscabada a consecuencia de una gestión insolidaria de los propios intereses.
De esta forma el principio de solidaridad se configura como un factor de equilibrio entre la autonomía de las nacionalidades y regiones y la indisoluble unidad de la nación española.
Ese entendimiento del principio de solidaridad se basa en el carácter cooperativo del Estado autonómico en cuyo contexto el principio de solidaridad contendría diversos elementos, entre los que se encontraría el de lealtad institucional o constitucional, acuñado en la doctrina y jurisprudencia alemanas y que se traduciría en un deber de colaboración entre los poderes central y autonómicos, que no figura expresamente reconocido por la Constitución pero sí se ha proclamado por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional (a modo de ejemplo se pueden citar las Sentencias 152/1988, 201/1988, 96/1990 y 209/1990 y 237/2012). Una plasmación de este entendimiento del principio de solidaridad se encuentra en el artículo 140 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público precepto que, en su apartado uno, prevé una serie de reglas generales en materia de relaciones con las Administraciones Públicas.
¿Cómo se concreta el cumplimiento del principio de solidaridad en su vertiente financiera?
El Estado está constitucionalmente obligado, ex artículo 138.1 de nuestra norma suprema, a la realización efectiva del principio de solidaridad de forma prioritaria en el plano económico, lo que le exige concretar los cauces con los que alcanzar la plena corrección de los desequilibrios económicos interterritoriales.
El instrumento específico para hacer efectivo este principio de solidaridad lo constituye la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de financiación de las Comunidades Autónomas, dictada en desarrollo de lo dispuesto en el artículo 157.3 de la Constitución.
Esta Ley Orgánica reitera, en su artículo 2.1.e), la formulación del principio constitucional de solidaridad contenida en el artículo 2 de la Constitución y regula la existencia de determinados instrumentos que materializan ese principio como son, entre otros, el fondo de compensación interterritorial del artículo 158.2 de la Constitución y las denominadas asignaciones de nivelación del artículo 158.1 de la Constitución.
El fondo de compensación interterritorial se encuentra regulado en el artículo 16 de la Ley Orgánica 8/1980, marco normativo que se completa con lo dispuesto en la Ley 22/2001, de 27 de diciembre, reguladora de los fondos de compensación interterritorial.
Dicho fondo se dota anualmente en los Presupuestos Generales del Estado y se distribuye por las Cortes Generales, de conformidad a lo establecido en el artículo 74.2 de la Constitución, entre Comunidades Autónomas y Ciudades con Estatuto de Autonomía.
El fondo de compensación se destina a financiar gastos de inversión en los territorios comparativamente menos desarrollados, que promuevan directa o indirectamente la creación de renta y riqueza en el territorio beneficiario. Se trata de proyectos de carácter local, comarcal, provincial o regional de infraestructura, obras públicas, regadíos, ordenación del territorio, vivienda y equipamiento colectivo, mejora del hábitat rural, transportes y comunicaciones.
En cuanto a los criterios de reparto, el predominante es la población relativa si bien también se tienen en cuenta factores como la dispersión poblacional, el saldo migratorio, el índice de paro, la superficie y el hecho insular.
En cuanto a las asignaciones de nivelación, el apartado primero del artículo 158 de la Constitución recoge la posibilidad de que se establezcan asignaciones en favor de las Comunidades Autónomas para garantizar un nivel mínimo en la prestación de los servicios públicos fundamentales en todo el territorio español.
Las asignaciones dependen de la totalidad de los instrumentos de financiación de las Comunidades Autónomas, así como de las necesidades de cada una de ellas y de las posibilidades reales del sistema financiero del Estado. A estos efectos, de acuerdo con la Ley Orgánica 8/1980, se considerarán servicios públicos fundamentales la educación y la sanidad.
Esta última norma condiciona la aplicación de las asignaciones a que las Comunidades Autónomas que hubieran de recibirlas no pudieran asegurar un nivel mínimo de la prestación del conjunto de los servicios públicos fundamentales que hubieran asumido con la utilización de los recursos financieros regulados en los artículos 11 y 13 de la misma Ley Orgánica 8/1980.
Se trata de un instrumento de financiación de las Comunidades Autónomas de carácter extraordinario, que únicamente procede en aquellos supuestos en los que los restantes recursos o instrumentos dirigidos a la financiación de las Comunidades Autónomas (en particular, los tributos cedidos y la participación en los tributos del Estado) resulten insuficientes para garantizar la consecución de un nivel mínimo en la prestación de aquellos servicios públicos como la sanidad y la educación que tienen la consideración de fundamentales.
Las anteriores previsiones se completan con un último instrumento, el denominado Fondo de Suficiencia Global, previsto en el artículo 13 de la Ley Orgánica 8/1980, el cual cumple una función de cubrir la diferencia entre las necesidades de gasto de cada Comunidad Autónoma y Ciudad con Estatuto de Autonomía y la suma de su capacidad tributaria y la transferencia del Fondo de Garantía de Servicios Públicos Fundamentales.
Se trata así de un mecanismo de cierre mediante el cual el Estado garantiza que todas las Comunidades Autónomas dispongan de los recursos suficientes para ejercer sus competencias.