Procedimiento administrativo

¿Cuáles son los elementos fundamentales del procedimiento administrativo?

En primer lugar debe destacarse la especial e intensa forma de sujeción que las Administraciones Públicas tienen para con la ley. Se trata de un régimen de sujeción que resulta reconducible al concepto de la "vinculación positiva". Lo mismo cabe decir en este instante, aunque no ya referido a lo que las Administraciones "son" ni a la clase de poderes que "ostentan" sino que está proyectado sobre la manera en la que las Administración "actúan".

Y es que así como las Administraciones no pueden desarrollar potestades que no le hayan sido atribuidas de manera explícita, tampoco puede caminar en el día a día de manera distinta a lo que las leyes establezcan.

Ese principio de legalidad que vincula a la Administración se plasma en el artículo 103.1 de la Constitución española (la Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, "con sometimiento pleno a la ley y al Derecho").

Pero ese principio genérico tiene su traslación, en el ámbito procedimental, en el artículo 105 de la CE: "La ley regulará: (...) c) El procedimiento a través del cual deben producirse los actos administrativos, garantizando, cuando proceda, la audiencia del interesado".

Rige en este punto por tanto una garantía de procedimiento, cosa que no sólo comporta que para que las Administraciones actúen lo deben hacer a través de un procedimiento, sino, más allá, que lo deben hacer en la precisa forma y con los concretos trámites que las leyes establecen.

La garantía de procedimiento, la reserva de ley de procedimiento administrativo, tiene unas evidentes finalidades suplementarias:

• a) La eficacia administrativa. Es claro que si no hubiera procedimientos organizados, prefijados, establecidos para fijar -con el auxilio de la ciencia de la organización- de entre todas las alternativas de funcionamiento posibles cuál es la más eficaz, las Administraciones vivirían en el más absoluto desorden.
• b) Naturalmente ese mismo desorden no solo se traduciría en ineficacia sino que también lo haría en indefensión para los ciudadanos. Estos no sabrían cuál sería el estado de su asunto, qué trámite abordar o cuándo resolvería la Administración (que a falta de norma que les obligase bien pudieran no hacerlo nunca).
• c) Además la existencia de un procedimiento administrativo legalmente articulado garantiza que se respetarán trámites, calificables a veces de verdaderos derechos fundamentales procedimentales, como la publicidad, la contradicción, el derecho de defensa, el derecho a la práctica de los medios probatorios adecuados y pertinentes para defensa, etc. Pensemos por ejemplo en los procedimientos administrativos sancionadores, que participan de la misma sustancia que los procedimientos judiciales penales (ambos son manifestaciones del ius puniendi del Estado). En unos y otros, tales trámites de audiencia, contradicción o defensa, son también verdaderas garantías procesales o procedimentales, según los casos.

En materia de procedimiento rige por tanto -con mandato constitucional incluso- una verdadera reserva de ley.

Lo que sucede es que los principios y trámites decantados por aplicación jurisprudencial se obtienen de la aplicación directa de la Constitución o por inferencia de otras leyes. En suma, que en Francia también hay principio de legalidad procedimental aunque allí no se cuente con una legislación específica.

El procedimiento administrativo como tal ha sido asumido con decisión en el Derecho Comunitario cuyas instituciones actúan con trámites y garantías que bien pueden denominarse como verdaderos procedimientos administrativos.

El de la Ley 30/1992 ha sido el marco normativo en el que se ha desenvuelto la actuación pública en los últimos 25 años. La práctica administrativa de estos últimos años ha demostrado la aparición de duplicidades e ineficiencias, con procedimientos administrativos demasiado complejos que, en ocasiones, han generado problemas de inseguridad jurídica. Para superar estas deficiencias es necesaria una reforma integral y estructural que permita ordenar y clarificar cómo se organizan y relacionan las Administraciones tanto externamente, con los ciudadanos y empresas, como internamente con el resto de Administraciones e instituciones del Estado.

En coherencia con este contexto, se propuso una reforma del ordenamiento jurídico público articulada en dos ejes fundamentales: las relaciones «ad extra» y «ad intra» de las Administraciones Públicas. Para ello se impulsan simultáneamente dos nuevas leyes que constituirán los pilares sobre los que se asentará el Derecho administrativo español: la Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, y la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público.

¿Dónde se regula el derecho a una buena Administración?

Así estuvieron las cosas en nuestro país cuando desde diferentes polos y respondiendo a iniciativas de lo más variadas empezó a incorporarse en el Derecho español el "derecho a una buena administración" que se contiene en el artículo 41 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea. Se trata ésta de una Carta de Derechos que aunque de data muy anterior ha sido dotada de fuerza jurídica por el Tratado de Lisboa de 13 de diciembre de 2007.

La recepción en el artículo 41 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea del derecho a una buena Administración es el fruto final de un conjunto de iniciativas que se venían ya sucediendo en el seno de dicha Unión. La más llamativa puede ser precisamente el Código de Buena Conducta Administrativa, generado en el seno de la institución del Defensor del pueblo Europeo, y cuyo fundamento anterior reside en el Libro Blanco sobre la reforma administrativa adoptado por la Comisión Europea el 1 de marzo de 2000.

Ese "derecho a una buena administración" ha sido incorporado a diversas normas españolas. Los concretos contenidos que forman parte de él son:

• a. El derecho que toda persona tiene a que las instituciones y órganos de la Unión traten sus asuntos imparcial y equitativamente y dentro de un plazo razonable.
• b. El derecho de audiencia,
• c. El derecho de toda persona a acceder a un expediente que puede afectarle,
• d. La obligación de motivar las decisiones administrativas
• e. La garantía de la responsabilidad patrimonial
• f. El derecho al uso de sus propias lenguas.

Bueno, pues observando ese relato de derechos compartimentados, que juntos conforman la "buena administración", llegamos a la conclusión de que no es que estuviesen presentes en nuestro ordenamiento jurídico, con mucha mayor extensión y suficiencia que en el caso indicado, es que ya formaban parte de nuestro ordenamiento administrativo desde 1958, fecha de promulgación de la vieja Ley de Procedimiento Administrativo.

Y así, la garantía de imparcialidad administrativa ya se tutelaba a través de la abstención y recusación, el derecho de audiencia venía configurado por la posición de interesado, por el acceso a la documentación y, de modo mucho más claro, por los actos de instrucción o de audiencia. El derecho de acceso al expediente se garantizaba bajo el epígrafe de instrucción y documentación.

La responsabilidad patrimonial administrativa estaba recogida en dos leyes: en la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 26 de julio de 1957 (artículos 40 y 41) y en la Ley de Expropiación Forzosa de 16 de diciembre de 1954 (artículos 121 a 123).

¿Bajo qué régimen jurídico se rige?

El procedimiento será así el camino que las Administraciones Públicas recorren en su diario actuar. Es, como todo procedimiento, un elenco preestablecido de actividades y trámites secuencialmente ordenados y destinados a producir un resultado final. En nuestro caso ese resultado final es frecuentemente una resolución administrativa .

En nuestro Derecho, y en especial por referencia a la Administración General del Estado, la regulación de ese procedimiento en las leyes se produce actualmente de manera desdoblada en otra realidad diferente de la puramente procedimental y que llamamos "régimen jurídico del Sector Público".

Las leyes a las que nos referimos son la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (en adelante, LPACAP) y la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (en adelante, LRJSP).

Se trata pues de dos realidades jurídicas diversas, cosa de la que da prueba la Constitución, que en su artículo 149.1.18.ª CE distingue con claridad entre ambas cuando asigna competencia exclusiva al Estado en materia de "bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas"; y "el procedimiento administrativo común", sin perjuicio de las especialidades derivadas de la organización propia de las Comunidades Autónomas.

Diversas sentencias del Tribunal Constitucional han concretado qué debemos entender por ese procedimiento administrativo común. Entre ellas una de las más llamativas es la STC 227/1988, de 29 de noviembre. Según ésta el adjetivo "común", que la Constitución utiliza, lleva a entender que lo que el precepto constitucional ha querido reservar en exclusiva al Estado es "la determinación de los principios o normas que, por un lado, definen la estructura general del "iter" procedimental que ha de seguirse para la realización de la actividad jurídica de la Administración y, por otro, prescriben la forma de elaboración, los requisitos de validez y eficacia, los modos de revisión y los medios de ejecución de los actos administrativos, incluyendo señaladamente las garantías generales de los particulares en el seno del procedimiento".

Existen, pues, un procedimiento administrativo común, por una parte, y procedimientos especiales, por otra. Y aun podemos distinguir entre procedimientos especiales aplicables a la Administración General del Estado y procedimientos especiales de las administraciones de las Comunidades Autónomas, de las Administraciones Locales, corporaciones públicas, etc. En suma, que la profusa presencia de procedimientos transforma lo que era una garantía de certeza para los ciudadanos, en una verdadera maraña que solo puede ser desenredada por medio de la detección del procedimiento adecuado a nuestro asunto.

Para esa labor nos pueden ayudar las distintas relaciones de procedimientos que conforme al artículo 21 de la LPACAP tiene que publicar: "Las Administraciones Públicas deben publicar y mantener actualizadas en el portal web, a efectos informativos, las relaciones de procedimientos de su competencia, con indicación de los plazos máximos de duración de los mismos, así como de los efectos que produzca el silencio administrativo.".

Esta, de los procedimientos especiales, para el Tribunal Constitucional en la invocada STC 227/1988, de 29 de noviembre"es una competencia conexa a las que, respectivamente, el Estado o las Comunidades Autónomas ostentan para la regulación del régimen sustantivo de cada actividad o servicio de la Administración pues así lo impone la lógica de la acción administrativa, dado que el procedimiento no es sino la forma de llevarla a cabo conforme a Derecho. De lo contrario, concluye, es decir, si las competencias sobre el régimen sustantivo de la actividad y sobre el correspondiente procedimiento hubieran de quedar separadas, de modo que al Estado correspondieran en todo caso estas últimas, se llegaría al absurdo resultado de permitir que el Estado pudiera condicionar el ejercicio de la acción administrativa autonómica mediante la regulación en detalle de cada procedimiento especial, o paralizar incluso el desempeño de los cometidos propios de las Administraciones autonómicas si no dicta las normas de procedimiento aplicables en cada caso".

¿Cuáles son los principales trámites?

Ha quedado ya indicado que todo procedimiento, y el procedimiento administrativo también por tanto, consiste en una secuencia ordenada de trámites encaminada a la obtención de un determinado fin. En el caso del procedimiento administrativo sucede además que la reserva de ley existente en este punto obliga a que esos precisos trámites previstos y ordenados estén contenidos en una norma legal.

Seguidamente nos referiremos a los trámites principales que la LPACAP establece, pues es ésta la ley en la que esa secuencia ordenada se contiene:

Iniciación o incoación

Los procedimientos administrativos pueden iniciarse (o incoarse, que es un sinónimo frecuentemente empleado) de oficio o a solicitud de persona interesada.

• a) De oficio significa que lo hace el propio órgano administrativo si bien el impulso a esa decisión del órgano administrativo puede venir de fuera, como, si es el caso, por una orden de otro órgano jerárquicamente superior. Un caso típico de iniciación de oficio, ya que la actividad de que se trata es reglada y rigen los principios de actuación e impulsión públicos, está en los procedimientos sancionadores.
• b) Por solicitud de persona interesada. Es la otra modalidad de inicio. Pensemos en una solicitud de licencia urbanística o una petición de subvención. Son casos claramente comenzados a instancia del interesado.

El artículo 66.1 de la LPACAP, ordena que esas solicitudes de iniciación que se formulen contengan en su interior:

• - Nombre y apellidos del interesado y, en su caso, de la persona que lo represente, así como la identificación del medio electrónico, o en su defecto, lugar físico en que desea que se practique la notificación.
• - Hechos, razones y petición en que se concrete, con toda claridad, la solicitud.
• - Lugar y fecha (en los que se realizan).
• - Firma del solicitante o acreditación de la autenticidad de su voluntad expresada por cualquier medio.

Ese es el contenido habitual de las solicitudes. No obstante, la Ley ordena que las Administraciones Públicas establezcan modelos y sistemas de presentación masiva que permitan a los interesados presentar simultáneamente varias solicitudes. Estos modelos, de uso voluntario, estarán a disposición de los interesados en las correspondientes sedes electrónicas y en las oficinas de asistencia en materia de registros de las Administraciones Públicas (artículo 66.4 de la LPACAP).

Instrucción

La instrucción no es otra cosa que la realización de actividades y trámites racionalmente necesarios en cada caso para poder tomar una decisión. El artículo 75 de la LPACAP establece en este sentido que los actos de instrucción necesarios "para la determinación, conocimiento y comprobación de los hechos en virtud de los cuales deba pronunciarse la resolución" (éste es, por tanto, el contenido propio de la actividad de instrucción), esos trámites, decimos, se realizarán de oficio por el órgano que tramite el procedimiento, sin perjuicio del derecho de los interesados a proponer aquellas actuaciones que requieran su intervención o constituyan trámites legal o reglamentariamente establecidos.

Alegaciones

En la LPACAP, no se regula el de alegaciones como un trámite preciso o único que deba tener lugar después de finalizada la instrucción sino como una oportunidad de intervención que puede tener lugar en cualquier momento antes de la audiencia. De esto deducimos que alegaciones y audiencia son pues, aunque actividades de los interesados ambas y en la mayor parte de los casos por escrito las dos, son, decimos, conceptualmente diferentes.

La oportunidad de alegar debe ser tenida por otra parte como un verdadero derecho fundamental de carácter procedimental, vinculado a los principios de audiencia, contradicción y, acaso, el de defensa; esto último al menos para los procedimientos administrativos sancionadores pero también puede que para todos los restrictivos de derechos.

El artículo 76 de la LPACAP, dispone a ese respecto que: "los interesados podrán, en cualquier momento del procedimiento anterior al trámite de audiencia, aducir alegaciones y aportar documentos u otros elementos de juicio", y que "unos y otros serán tenidos en cuenta por el órgano competente al redactar la correspondiente propuesta de resolución".

Prueba

El siguiente trámite de interés es el de la prueba. A este respecto la LPACAP contiene dos cosas distintas:

El derecho a la prueba

El derecho a la prueba se contiene en el artículo 77.1 LPACAP en el que se indica que: "los hechos relevantes para la decisión de un procedimiento podrán acreditarse por cualquier medio de prueba admisible en Derecho". Luego, en el apartado 3 de este mismo artículo establece que el instructor del procedimiento "sólo podrá rechazar las pruebas propuestas por los interesados cuando sean manifiestamente improcedentes o innecesarias, mediante resolución motivada".

Existe pues un derecho a la prueba o un derecho a la práctica de los medios probatorios pertinentes y adecuados para la defensa del interés de cada cual, pero no un derecho a "todos los medios probatorios", incluidos los que la imaginación o el capricho de ese interesado, o los que su voluntad de entorpecer el funcionamiento del aparato administrativo, pudiera idear.

El preciso trámite probatorio

En cuanto al trámite probatorio, la ley indica que cuando la Administración no tenga por ciertos los hechos alegados por los interesados o la naturaleza del procedimiento lo exija (pues en caso contrario la práctica de la prueba es superflua), "el instructor del mismo acordará la apertura de un período de prueba por un plazo no superior a treinta días ni inferior a diez, a fin de que puedan practicarse cuantas juzgue pertinentes".

Informes

El trámite de informes no es obligado y de inexorable práctica sino que se producirá cuando la ley lo prevea de esa manera. Por ejemplo en el caso de reclamaciones de responsabilidad patrimonial administrativa de la Administración General del Estado es necesario que se emita un informe de la reclamación por el Consejo de Estado.Estos informes serán evacuados en el plazo de diez días, salvo que una disposición o el cumplimiento del resto de los plazos del procedimiento permita o exija otro plazo mayor o menor.

Audiencia

Ya se dejó constancia más arriba de que las alegaciones y la audiencia, aunque consistentes ambas en actividades de los interesados, eran, en realidad, trámites distintos y que las alegaciones podrían producirse en cualquier momento -y cuantas veces el interesado reputase necesario- antes de la audiencia. Pues bien, este otro trámite de audiencia, al que ahora nos referimos, sí se produce en un momento y con un contenido concreto. Para ello el artículo 82 de la LPACAP establece que: "instruidos los procedimientos, e inmediatamente antes de redactar la propuesta de resolución, se pondrán de manifiesto a los interesados o, en su caso, a sus representantes". Éstos, "en un plazo no inferior a diez días ni superior a quince, podrán alegar y presentar los documentos y justificaciones que estimen pertinentes".

Este trámite específico de audiencia es sin embargo prescindible en los casos en los que: "no figuren en el procedimiento ni sean tenidos en cuenta en la resolución otros hechos ni otras alegaciones y pruebas que las aducidas por el interesado".

Terminación

Y finalmente, una vez realizados los trámites indicados se produce la finalización del procedimiento. Esa finalización puede tener lugar por resolución, por desistimiento, por renuncia al derecho en que se funde la solicitud, cuando tal renuncia no esté prohibida por el Ordenamiento Jurídico, y por declaración de caducidad .

Otras maneras de terminación del procedimiento administrativo distintas de las indicadas son la imposibilidad material de continuarlo por causas sobrevenidas y la terminación convencional. Refiriéndose a esta terminación convencional el artículo 86 de la LPACAP establece que las Administraciones Públicas "podrán celebrar acuerdos, pactos, convenios o contratos con personas tanto de derecho público como privado, siempre que no sean contrarios al Ordenamiento Jurídico ni versen sobre materias no susceptibles de transacción y tengan por objeto satisfacer el interés público que tienen encomendado, con el alcance, efectos y régimen jurídico específico que en cada caso prevea la disposición que lo regule, pudiendo tales actos tener la consideración de finalizadores de los procedimientos administrativos o insertarse en los mismos con carácter previo, vinculante o no, a la resolución que les ponga fin".