Procedimiento electoral

¿Cuáles son los principales elementos de la Ley Electoral?

Las elecciones son la realización primaria de la democracia y su actualización permanente. El principio democrático se proyecta con singular intensidad sobre el Derecho Electoral, en cuanto atraviesa todas y cada una de las normas que lo conforman.

En el Derecho Electoral, fundamentalmente en la Ley Electoral -norma primaria del Estado democrático que tiene carácter cuasi constitucional-, se diferencian dos núcleos o elementos complementarios, pero separables, que se corresponden con el elemento político y el elemento técnico o procedimental. Con acierto recuerda Santolaya Machetti que en toda norma electoral se puede distinguir entre:

• - Sistema electoral, como conjunto de decisiones políticas centrales que caracterizan y determinan la mediación entre las preferencias de los ciudadanos y el sistema orgánico de poder institucionalizado del Estado, es decir, entre votos y escaños (véase: Sistema electoral), y
• - Procedimiento electoral, como normativa instrumental destinada a organizar el proceso y a cumplir las finalidades propuestas en el sistema electoral elegido.

La legitimidad de las elecciones resulta de la interacción entre la representatividad del sistema y la transparencia, justicia, eficacia y diligencia del procedimiento.

¿Qué se entiende por procedimiento electoral?

El procedimiento electoral es la serie de fases que se suceden concatenadamente desde la convocatoria de las elecciones hasta la proclamación de los candidatos electos. Aunque la Ley Orgánica del Régimen Electoral General de 19 de junio de 1985 (en adelante, LOREG) comienza la regulación del "procedimiento electoral" (en el Capítulo VI del Título I), con la regulación de la designación de los representantes de las candidaturas ante la Administración Electoral, es la convocatoria de las elecciones (artículo 42 LOREG), la que pone en marcha el procedimiento.

Dicha iniciación del procedimiento presupone, obviamente, una actividad preparatoria que lleva a cabo la Administración Electoral y la Administración gubernativa de las elecciones. La concentración del procedimiento electoral en un breve lapso temporal -54 días desde la convocatoria hasta la votación- requiere de dicha actividad preparatoria, anticipando así la preparación de elementos imprescindibles para la plena y eficaz realización de las elecciones. Sin el censo electoral, previamente formado, sin la preparación o disposición de al menos parte de los elementos materiales del proceso o sin la previa constitución del órgano supremo de la Administración Electoral (la Junta Electoral Central que, es el único órgano permanente de la misma, pues los otros dos niveles de Juntas Electorales se constituyen al tercer día siguiente a la convocatoria) no cabría el desarrollo mismo de las elecciones en el plazo de 54 días que transcurren desde la convocatoria hasta la jornada electoral (artículo 42 LOREG), sin perjuicio, por supuesto, de que dichos actos anticipados se proyectan asimismo sobre el proceso una vez convocado.

¿Cúales son las fases esenciales del procedimiento?

El procedimiento electoral se puede dividir en las siguientes fases:

• 1. La primera fase, comienza con la convocatoria de las elecciones (artículo 42 LOREG), tras la cual se llevan a cabo las siguientes actuaciones:
  • - Constitución de la Administración Electoral con las Juntas Electorales Provinciales y de Zona (artículo 14 LOREG y concordantes);
  • - Rectificación del censo electoral (artículos 39 y siguientes LOREG);
  • - Presentación de las candidaturas por los representantes previamente designados por las entidades políticas ante la Administración Electoral (artículos 43 y siguientes LOREG), que constituye el núcleo central de esta primera fase;
  • - Proclamación de las candidaturas que reúnen los requisitos exigibles, fase con la que se concretan las fuerzas políticas que concurren a las elecciones y que van a pedir el apoyo en forma de voto de los electores.
• 2. La fase central está constituida fundamentalmente por la campaña electoral, en la que las candidaturas exponen sus programas y propuestas. El artículo 50.4 de la LOREG la define como el conjunto de actividades lícitas llevadas a cabo por los candidatos, partidos, federaciones, coaliciones o agrupaciones en orden a la captación de sufragios, previendo los artículos siguientes sus límites temporales, y los medios públicos y privados susceptibles de ser utilizados (véase: Campaña Electoral). Esa fase transcurre paralelamente con un conjunto de actividades imprescindibles,
  • - La edición de las papeletas y sobres electorales (artículos 70 y 71 LOREG);
  • - La formación de las Mesas Electorales (artículos 26 y siguientes LOREG);
  • - La designación de los apoderados e interventores (artículos 76 a 79 LOREG); y
  • - Otras actividades complementarias de preparación de la jornada electoral.
• 3. La fase final comienza con la celebración de la votación, el quincuagésimo cuarto día posterior a la publicación de convocatoria.

• - Constituidas las Mesas Electorales (artículos 80 a 82 LOREG) se inicia la votación, es decir, la expresión del voto de los electores que se personan ante aquéllas a tal efecto (artículos 83 y siguientes LOREG) (véase: Votación), sin perjuicio de la admisión de los sufragios emitidos por correspondencia en las condiciones previstas por los artículos 72 a 75 LOREG;
• - Concluida la votación, comienza el escrutinio en las Mesas Electorales (artículos 95 a 102 LOREG);
• - El Gobierno hace públicos los resultados con los datos provisionales del escrutinio;
• - Tras el escrutinio general (artículos 103 y siguientes LOREG) realizado por las Juntas Electorales escrutadoras, se confirma el carácter definitivo de los resultados de la votación;
• - Las Juntas Electorales escrutadoras proceden a la proclamación de los candidatos electos que habrán de integrar la Cámara o Corporación correspondiente, y sin perjuicio, por supuesto, de las garantías jurídicas previstas en forma de recurso contencioso-electoral (artículos 109 y siguientes LOREG) (véase: Recurso Contencioso-Electoral).

¿Qué otras normas regulan el procedimiento electoral?

El procedimiento electoral es un procedimiento finalista, dirigido a la renovación de una Corporación representativa. Dadas sus innegables y necesarias singularidades, la Ley Electoral procede a una concreción casi reglamentista de cada una de las fases, incluso de cada trámite. Como la pretensión de exhaustividad nunca puede asegurarse, la LOREG contiene una cláusula para completar o llenar sus lagunas o insuficiencias, estableciendo la Ley de Procedimiento Administrativo (la referencia debe entenderse hecha a la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas) como derecho supletorio en materia de procedimiento (artículo 120 LOREG). Ahora bien, como han repetido tanto la Junta Electoral Central como la jurisprudencia, la cláusula de supletoriedad no es general, sino que ha de determinarse caso a caso. Como dice la Sentencia del Tribunal Constitucional 80/2002, de 8 de abril: Para que la colaboración normativa se produzca no solamente es preciso que haya extremos que no hayan sido expresamente contemplados por la norma electoral sino que es imprescindible que tal colaboración no pueda contradecir en su resultado la finalidad perseguida por la Ley.