Procedimiento expropiatorio

¿En qué consiste el procedimiento expropiatorio?

La Constitución Española, en el artículo 33 CE establece el régimen jurídico de la institución de la expropiación forzosa, basada en la declaración de utilidad pública y de interés social, lo que permite en el ejercicio de los poderes exorbitantes de la Administración pública expropiante, privar del uso del bien al particular titular del mismo. Son, por consiguiente, razones de interés público y utilidad social las que condicionan la esencia del instituto expropiatorio.

La Ley de 16 de diciembre de 1954, de Expropiación Forzosa (en adelante, LEF), preconstitucional, estableció las pautas fundamentales del instituto expropiatorio, por los que la Administración desposee de un derecho a su titular mediante una justa indemnización, transfiriéndole a otra persona que lo necesita para un fin de utilidad pública y de interés social.

Los artículos 9 a58 de la LEF de 16 de diciembre de 1954, integran el Título que rubrica el denominado procedimiento general y los artículos 59 a107 de la LEF integran el Título bajo la designación de procedimientos especiales. Hay que tener presente que, por Decreto de 26 de abril de 1957, se aprobó el Reglamento de expropiación forzosa.

Además de la regulación contenida en la LEF, son de tener en cuenta desde el punto de vista de la tramitación procedimental, aspectos derivados de la aplicación de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, en cuanto a la naturaleza y alcance de los actos administrativos que allí han de ser valorados.

¿En qué fases se divide?

Pueden concretarse en los siguientes puntos:

Declaración de utilidad pública o interés social. No existe una atribución genérica de potestad expropiatoria a favor de la Administración pública que ha de ser ejercitada por ésta cuando lo considere oportuno. La Administración necesita que se le habilite dicha potestad para cada operación y esa habilitación deberá ser tenida por aplicación de una ley, que responda a la conveniencia de formular una jerarquización social de los bienes, una calificación de las prevalencias colectivas de los fines de forma definida, estable y solemne, de modo que la circunstancia de sufrir una expropiación sobre los bienes no quede al arbitrio discrecional de los órganos administrativos.

Esta exigencia admite excepciones e incluso en la práctica puede registrarse una tendencia a considerar incluso implícita la declaración de utilidad pública e interés social para negar la vigencia del principio.

Declaración de la necesidad concreta de ocupación de los bienes o derechos a adquirir que sean necesarios para el ejercicio de la potestad expropiatoria. A tal efecto, la Administración formula la oportuna relación de bienes, abriendo previamente un período de información pública y a la vista de las alegaciones practicadas, se resuelve por la autoridad administrativa correspondiente -normalmente la subdelegación del gobierno- la necesidad de ocupación, describiendo en la resolución detalladamente los bienes y derechos que afectan a la expropiación.

El acuerdo de necesidad de ocupación es recurrible en vía administrativa y en posterior recurso jurisdiccional ante la jurisdicción contencioso-administrativa.

El justiprecio. La determinación del justiprecio se tramita en pieza separada individualizada en relación con cada uno de los propietarios de los bienes expropiados, propiciándose por parte de la Administración la búsqueda de un acuerdo entre la Administración y los titulares de los bienes y derechos mediante la intervención de los correspondientes Jurados Provinciales de Expropiación, órganos colegiados a los que la Ley otorga bajo la presidencia de un magistrado, la concreción cuantitativa y cualitativa del bien objeto de expropiación.

Pago y toma de posesión. Una vez hecho el justiprecio se procede al pago y de ser rechazado por el interesado, al correspondiente depósito por parte de la Administración y a partir de ese momento, la Administración puede ocupar la finca expropiada o ejercitarse el correspondiente derecho.

El Acta de ocupación y de pago constituyen título bastante para su inscripción en el Registro de la Propiedad.

¿A qué problemas se enfrenta el procedimiento?

Es necesario tener en cuenta las siguientes precisiones:

• 1. Hay que ver la declaración de utilidad pública como un procedimiento de facilitación de los requisitos generadores de la expropiación. Es cierto que el concepto utilidad pública o interés social son conceptos jurídicos indeterminados, pero precisamente la intervención judicial puede concretar con el suficiente grado de certeza el alcance y contenido de esos conceptos jurídicos indeterminados, susceptibles de apreciación.
• 2. El artículo 21 de la Ley de Expropiación Forzosa cuando establece que el acuerdo de necesidad de ocupación inicia el expediente expropiatorio, lo que suscita el problema de saber cuándo habrá que entender iniciado el procedimiento en aquellos casos en que el acuerdo no es expreso, sino meramente presunto, circunstancia que reviste una mayor complejidad.
• 3. Cuestión importante reviste el pago, eventualmente el depósito y la toma de posesión, que no son actos de ejecución, sino elementos productores de la perfección del efecto jurídico de la transferencia de derechos que la expropiación persigue.
• 4. La inscripción en los Registros públicos de los bienes objeto de expropiación que sean inscribibles, representa, sin duda, un acto posterior a la adquisición del derecho y así, el artículo 60 del Reglamento de Expropiación forzosa de 1957 señala que, cuando los bienes objeto de expropiación sean inscribibles en algún Registro público, el expropiante o beneficiario solicitará la inscripción en el mismo de la transmisión, constitución o extinción de los derechos que hayan tenido lugar para la expropiación forzosa.

¿Cuáles son los principios básicos del procedimiento?

1. Principios constitucionales que tienen operatividad en el procedimiento expropiatorio: los principios fundamentales se obtienen del análisis del texto constitucional, cuales son, por una parte, la sujeción a la legalidad, el respeto a la igualdad, objetividad e imparcialidad de la actuación administrativa, con sujeción a los postulados básicos de los artículos 9.3, 14, 149.1.1 y 149.1.18 de la Constitución y sujeción al procedimiento mismo, artículo 105.c) de la Constitución, al principio de imparcialidad, artículo 103.3 e interdicción de la arbitrariedad, artículo 9.3 de la Constitución.

2. Los principios del procedimiento expropiatorio que tienen clara conexión con los principios positivizados en la Constitución: se manifiestan por la necesidad del respeto a la recurribilidad de los actos administrativos, al principio de subsanación, respeto al principio de contradicción, necesidad de publicidad y respeto a la congruencia, siendo de tener en cuenta, igualmente, la tutela del interés público dimanante del artículo 103.1 de la Constitución, el principio de conservación del acto y el respeto a la tutela judicial efectiva desde un punto de vista y planteamiento de estricto carácter procesal, en aplicación del artículo 24.1 de la Constitución.

3. Otros principios no constitucionalizados que inciden en el procedimiento expropiatorio: Son, entre otros, los principios de buena fe, confianza legítima y seguridad jurídica, el principio de irretroactividad de los actos administrativos, la necesidad de la valoración de la prueba, la decisión ejecutoria del acto administrativo condicionado al ulterior control jurisdiccional y el respeto al principio de proporcionalidad.

4. Otros criterios legales que no constituyen auténticos principios dentro del procedimiento expropiatorio: vienen establecidos por la idea de la exigencia de legitimación y de presencia de un interés agraviado en el procedimiento expropiatorio, la habilitación de la potestad para la ejecución forzosa de la actuación administrativa y el principio de la no suspensión como regla de dicha actuación administrativa, pudiéndose tener en cuenta la necesidad de que incumbe la carga de la prueba al que afirma, no al que la niega.

¿Qué dice la jurisprudencia al respecto?

La jurisprudencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo ha establecido una serie de aspectos consustanciales al análisis del instituto expropiatorio que pueden condicionarse por las siguientes perspectivas:

• 1. La exigencia del principio de contradicción, que supone la existencia de la posibilidad de hacer valer dentro del procedimiento expropiatorio los intereses en juego, para que se adecúen antes de adoptarse la resolución definitiva por parte de la Administración, lo cual evidencia que la finalidad del procedimiento es doble, puesto que da satisfacción a las necesidades públicas y no olvida las garantías del administrado, observándose como prevalente el carácter contradictorio del procedimiento administrativo en la medida en que son llamados a éste quienes pueden resultar afectados por la decisión que en el mismo se adopte, comunicándoles la tramitación del procedimiento durante la instrucción del mismo, para la comparecencia de todas aquellas personas cuyos intereses legítimos, personales y directos, puedan resultar afectados por la resolución que se dicte en defensa de sus propios derechos (Sentencia Tribunal Supremo Sala Tercera de 8 de febrero de 1988).
• 2. Recuerda la jurisprudencia la importancia de la necesidad de dar audiencia en sentido estricto a la parte recurrente, puesto que es esencial en aplicación del artículo 103.1 de la Constitución (Sentencia del Tribunal Supremo de 6 de julio de 1988 (107730-NS/0000)).
• 3. Otro de los aspectos ineludibles en aplicación jurisprudencial es el reconocimiento del principio de eficiencia en relación con la expropiación forzosa, en la medida en que reconocido en el artículo 3, último párrafo de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, ha de sujetarse la actuación administrativa a dicho principio en la medida en que la regla a seguir es la de que si el mismo fin puede alcanzarse con el mismo nivel de optimización por diversas vías con distintos métodos o distintas maneras, siempre debe de optarse por la solución que implique menos gasto, expropiando cuando no hubiere mejorado el nivel de optimización, en evitación de gastos innecesarios en determinados supuestos (Sentencia del Tribunal Supremo de 20 de junio de 2002 Rec. 2712/1998).

Otros problemas jurisdiccionales interpretativos por parte de la jurisprudencia en materia expropiatoria

De particular importancia y en un afán de síntesis puede señalarse que los más importantes criterios jurisprudenciales de la Sala Tercera del Tribunal Supremo en materia y aplicación de procedimiento expropiatorio, se centran en los siguientes puntos:

• 1. Análisis de la necesidad de ocupación, mediante la concreción del bien objeto de apropiación por parte de la Administración, valorando el alcance y contenido de las relaciones de bienes y derechos expropiados, concretizando, a la vista de los registros y notas registrales, el alcance y naturaleza del bien objeto de expropiación.
• 2. Valoración del concepto indeterminado "declaración de utilidad pública e interés social" en la medida en que la potestad jurisdiccional incide fundamentalmente en el análisis de la concreción de los puntos necesitados de un grado de certeza necesario para valorar tal indeterminación.
• 3. Incidencia especial en los supuestos de determinación de justiprecio, en donde se producen importantes problemas derivados de la intervención pericial.
• 4. Es importante también destacar las consecuencias que se derivan de la valoración de los dictámenes periciales desde el punto de vista de su inclusión en la posible impugnación jurisdiccional ante el Tribunal Supremo.
• 5. De singular relevancia, a los efectos del recurso de casación, es la cuantificación que opera la jurisprudencia de la Sala Tercera, especialmente de la Sección Primera, en cuanto al acceso a la casación cuando está en juego la aplicabilidad del artículo 86.2.b) de la LJCA por cuanto que se considera que es la diferencia entre el acuerdo fijado por el Jurado, sustituido en su caso por el valor de la sentencia recurrida y el fijado por el expropiado en el correspondiente expediente de aprecio, lo que condiciona el acceso a la casación si dicha diferencia supera los 25 millones de pesetas (150.253,03 euros), teniendo en cuenta, en todo caso, que hay que considerar como elemento determinante a efectos de cuantificación la finca matriz que condiciona el proceso cuantificador.

Finalmente, un aspecto importante en materia de cuantificación estriba en la determinación de los intereses legales por imperativo desde el momento de dictarse la sentencia y con arreglo a la valoración del interés legal en la respectiva Ley de los presupuestos Generales del Estado.

¿Qué causas justifican la urgencia de la ocupación?

Las SSTS 3 de octubre de 1992, Rec. 2599/1990, 3 de diciembre de 1992, Rec. 1797/1989, y 9 de marzo de 1993, han establecido de modo uniforme, para que pueda acordarse la urgencia de la ocupación, la necesidad de que "concurran tanto causas de carácter excepcional, que aconsejen acudir a este especial procedimiento, como la incorporación en el acuerdo que la declare de motivación suficiente, con exposición de las circunstancias que justifiquen el acudir a tan excepcional procedimiento, puesto que se trata de un acuerdo que sólo por vía de excepción puede decretarse, cual se infiere del término excepcional que incorpora el artículo 52 de la Ley Expropiatoria y de lo dispuesto en el artículo 56 del Reglamento en cuanto exige la debida motivación con la exposición de las circunstancias que justifican el excepcional procedimiento previsto en el artículo 52 de la Ley", lo cual resulta de todo punto lógico y congruente, habida cuenta que la urgencia justifica la desposesión de los bienes y derechos afectados sin el previo requisito del pago del justo precio, a diferencia de lo que sucede en el procedimiento expropiatorio ordinario.