Procedimientos especiales (Derecho Administrativo)

¿Qué caracteriza a los procedimientos especiales?

El término procedimiento aplicado al Derecho administrativo alude al aspecto formal de actividad de las Administraciones Públicas, pues supone la ordenación de unos actos cuyos efectos jurídicos están vinculados entre sí, a fin de que se genere una decisión administrativa; como se recogía en la Exposición de Motivos de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958, el procedimiento administrativo es el "cauce formal de la serie de actos en que se concreta la actuación administrativa para la realización de un fin", idea que también se encuentra en la base del artículo 105 c) de la Constitución española al reservar a la ley "el procedimiento a través del cual deben producirse los actos administrativos, garantizando, cuando proceda, la audiencia del interesado".

Sin embargo, así como el proceso tiene como fin esencial la averiguación de la verdad y la satisfacción de las pretensiones ejercitadas por las partes mediante la decisión de una instancia neutral e independiente de ellas, como los jueces, el procedimiento administrativo, aun constituyendo una garantía para los administrados, no agota en ello su función, dado que sirve para asegurar la pronta y eficaz satisfacción del interés general mediante la adopción de medidas y decisiones necesarias por los órganos de la Administración.

Esta doble finalidad del procedimiento administrativo aparecía ya recogida en la mencionada Ley de 1958 cuando, tras precisar la condición del procedimiento administrativo en los términos reseñados, subrayaba la necesidad de "un procedimiento rápido, ágil y flexible, que permita dar satisfacción a las necesidades públicas sin olvidar las garantías debidas al administrado".

Ni como categoría legal ni como construcción doctrinal es posible hablar de ese pretendido procedimiento común o general. Lo que sí existen son una serie de trámites cuya utilización depende de la finalidad perseguida por la Administración.

Cuando se habla de procedimientos especiales se alude a aquellos procedimientos en los que se predeterminan, formalizándolos, qué trámites y en qué momento se realizarán todos y cada uno de los que lo integran, radicando la especialidad en la diferente combinación de aquellos trámites abstractos o en la inclusión de otros específicos.

¿En qué se diferencian los procedimientos especiales de los procedimentales?

Sin desconocer la conveniencia y la necesidad, según los casos, de diseñar modulaciones procedimentales propias, lo cierto es que la desmesura de los mismos ha sido unánimemente criticada, hasta el punto de que el propio legislador se ha preocupado por la cuestión, empleando diferentes técnicas para llevar a cabo sus permanentes pretensiones unificadoras.

Uno de los objetivos perseguidos por la vigente Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (en adelante, LPACAP), es la simplificación de los procedimientos administrativos y su integración como especialidades en el procedimiento administrativo común, contribuyendo así a aumentar la seguridad jurídica. Así, entre sus principales novedades destaca que los anteriores procedimientos especiales sobre potestad sancionadora y responsabilidad patrimonial que la Ley 30/1992 regulaba en títulos separados, ahora se han integrado como especialidades del procedimiento administrativo común.

De hecho, el artículo 1 LPACAP establece que esta Ley tiene por objeto regular, entre otros, el procedimiento administrativo común a todas las Administraciones Públicas, incluyendo el sancionador y el de reclamación de responsabilidad de las Administraciones Públicas.

En aras a dar cumplimiento al objetivo unificador y simplificador de los procedimientos administrativos que se establece en la exposición de motivos de la Ley, el apartado segundo del artículo 1 establece que solo mediante ley, cuando resulte eficaz, proporcionado y necesario para la consecución de los fines propios del procedimiento, y de manera motivada, podrán incluirse trámites adicionales o distintos a los contemplados en esta Ley. Reglamentariamente podrán establecerse especialidades del procedimiento referidas a los órganos competentes, plazos propios del concreto procedimiento por razón de la materia, formas de iniciación y terminación, publicación e informes a recabar.

Procedimientos sometidos y excluidos en la LPACAP

El apartado segundo de la disposición adicional primera de la LPACAP ha venido a establecer que las siguientes actuaciones y procedimientos se regirán por su normativa específica y supletoriamente por lo dispuesto en esta Ley:

• a) Las actuaciones y procedimientos de aplicación de los tributos en materia tributaria y aduanera, así como su revisión en vía administrativa.
• b) Las actuaciones y procedimientos de gestión, inspección, liquidación, recaudación, impugnación y revisión en materia de Seguridad Social y Desempleo.
• c) Las actuaciones y procedimientos sancionadores en materia tributaria y aduanera, en el orden social, en materia de tráfico y seguridad vial y en materia de extranjería.
• d) Las actuaciones y procedimientos en materia de extranjería y asilo.

La disp. adic. 1ª LPACAP resulta ser un precepto de vital importancia, pues viene a recoger los procedimientos especiales a los que es de aplicación su normativa específica, y supletoriamente la LPACAP, indicando las causas que justifican su existencia, como son la posibilidad de que no se exijan alguno de los trámites previstos en esta ley, o que regulen trámites adicionales o distintos. Se observa que se mantiene el régimen anterior, aunque se amplía a los procedimientos en materia aduanera, extranjería y asilo, incluidos los de carácter sancionador, y al procedimiento sancionador en materia de tráfico y seguridad vial, manteniéndose los de carácter tributario, como en materia de Seguridad Social y desempleo. No hay pues, más procedimientos especiales que puedan exceptuar el régimen de la LPACAP que los aquí indicados, o los que cumplan las exigencias del art. 2 de la LPACAP.

Cabe destacar que ya no se excluyen de la aplicación de la normativa sobre procedimiento administrativo común los procedimientos de ejercicio de la potestad disciplinaria de las Administraciones Públicas respecto del personal a su servicio.

Procedimientos especiales legales y reglamentarios

En otro plano, también cabe distinguir los procedimientos especiales previstos en normas con rango de Ley y los contenidos en otras disposiciones de inferior jerarquía.

Entre los primeros, la derogada Ley 30/1992 contemplaba algunos en su articulado. Tal es el caso del procedimiento sancionador y de los procedimientos de responsabilidad patrimonial, por más que mediante los correspondientes reglamentos se hayan precisado los principios y trámites previstos en el texto legal.

Consecuentemente, a la vista del propósito unificador de la LPACAP, las citadas normas reguladoras de estos procedimientos –Reglamento de los procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial, aprobado por Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, y Reglamento del Procedimiento para el Ejercicio de la Potestad Sancionadora, aprobado por Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto- quedan derogados expresamente por la Disposición derogatoria única de la LPACAP.

Pero fuera de la legislación sobre procedimiento administrativo común, perviven otras normas del mismo rango que contienen auténticos procedimientos especiales, como, a título de ejemplo, la Ley de Expropiación Forzosa de 16 de diciembre de 1954, que regula el procedimiento expropiatorio . La Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, donde se fijaba el cauce de elaboración de las disposiciones generales, ha sido modificada por la disposición adicional tercera de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, en el sentido de que el artículo 22 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, se remite a los principios y reglas establecidos en el Título VI de la LPACAP para el ejercicio de la iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria del Gobierno.

Adaptación normativa de procedimientos

Las Disposiciones finales 5ª y 6ª de la LPACAP constituyen los últimos resortes para garantizar la plena eficacia del procedimiento administrativo común, previendo la adaptación normativa y el desarrollo normativo de la Ley.

Así dispone la disposición final sexta de la LPACAP que se faculta al Consejo de Ministros y al Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas, en el ámbito de sus competencias, para dictar cuantas disposiciones reglamentarias sean necesarias para el desarrollo de la presente Ley, así como para acordar las medidas necesarias para garantizar la efectiva ejecución e implantación de las previsiones de esta Ley.

De esta manera se impone su naturaleza de procedimiento administrativo común, sin olvidar los anteriores preceptos que limitan la autonomía de cualquier legislador, incluido el estatal, para establecer trámites que justifiquen nuevos procedimientos especiales. Lo que no se determina es la consecuencia derivada de la superación de dicho plazo de un año sin que haya tenido lugar tal adaptación, no pudiendo ello impedir la aplicación de lleno de la LPACAP.

Procedimientos especiales autonómicos y locales

La disp. final 1ª LPACAP relativa al título competencial viene a cerrar el capítulo de garantías en materia de procedimiento administrativo común. Así, se refleja el título competencial invocado, a diferencia de la Ley 30/1992, como es el art. 149.1.18 CE.

Este precepto constitucional reserva al Estado "el procedimiento administrativo común", pero "sin perjuicio de las especialidades derivadas de la organización propia de las Comunidades Autónomas".

De cara a las Comunidades Autónomas, el Tribunal Constitucional ha declarado que los procedimientos administrativos especiales ratione materiae son competencia conexa a las que el Estado y las Comunidades Autónomas ostentan para la regulación del régimen sustantivo para cada actividad o servicio (Sentencia TS 227/1988, de 29 de noviembre).

En el ámbito local también son numerosas las especialidades procedimentales, contenidas en un primer escalón en la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases del Régimen Local y en el texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen local, aprobado por Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, como las relativas a los trámites a seguir para la aprobación de las Ordenanzas.