Programas de actuación urbanística

¿Qué son los programas de actuación urbanística y cuáles son sus antecedentes normativos?

Los Programas de Actuación Urbanística o instrumentos de denominación similar autonómica se definen como aquellos instrumentos urbanísticos que tienen por objeto la programación, delimitación o sectorización de suelo urbanizable, en aras a su incorporación al proceso urbano para sectores de suelo no programados o sectorizados por el planeamiento general.

La figura de los Programas de Actuación Urbanística se encuentra íntimamente relacionada con el estatuto jurídico del suelo clasificado como urbanizable. Con arreglo a la legislación precedente estatal a la sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997, de 20 de marzo, el suelo urbanizable se subdividía en programado y no programado.

El artículo 82 del Texto Refundido de la Ley del Suelo y Ordenación Urbana de 26 de junio de 1992 (sobre la base de los artículos 11 y 16 de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 1976 y artículo 71 del Reglamento de Planeamiento Urbanístico de 1978) señalaba en su apartado primero, que "La ordenación y urbanización de los terrenos clasificados como suelo urbanizable no programado se efectuará de conformidad con el Plan General Municipal respectivo, mediante Programas de Actuación Urbanística para la realización de unidades urbanísticas integradas".

Por consiguiente, en la legislación estatal se partía de una clara relación entre los Programas de Actuación Urbanística y el suelo que se denominaba urbanizable no programado, teniendo por objeto la realización de unidades urbanísticas integradas.

El Texto Refundido de la Ley del Suelo y Ordenación Urbana de 26 de junio de 1992 nada decía en todo su articulado con respecto al concepto de unidades urbanísticas integradas, con excepción de la referencia a las mismas contenida en el referido artículo 82. El artículo 71.2 del Reglamento de Planeamiento Urbanístico de 1978 las define como "aquellas actuaciones que tengan resueltas, en adecuada correspondencia con la estructura general y orgánica prevista en el Plan General, la dotación de servicios y equipamiento suficiente para garantizar la satisfacción de las demandas propias de la población o de las actividades que en el ámbito de la actuación hayan de ubicarse, y las obras de infraestructura necesarias para garantizar la inserción de las mismas en la ordenación general en el momento de su puesta en servicio".

Por otro lado, el artículo 35 del Reglamento de Planeamiento Urbanístico de 1978 señala que los Programas de Actuación Urbanística podrán abarcar "parte del territorio de una zona, una de ella completa o varias zonas o partes de ellas, siempre que en todo caso constituyan una unidad urbanística integrada, entendiendo por tal aquella que resuelva por sí misma la totalidad de los problemas urbanísticos inherentes a su implantación".

Con la categorización del suelo urbanizable en programado y no programado, se articula una técnica legislativa orientada a flexibilizar la configuración y aprobación de los Planes Generales que, en lo que respecta a los crecimientos urbanos, no se veía en la obligación de programar la urbanización de todo el suelo urbanizable o apto para urbanizar, sino únicamente el suelo que se consideraba más viable desde la programación que el propio Plan General establecía, permitiendo que el resto del suelo urbanizable adquiriera la categorización de no programado.

La diferencia de tratamiento jurídico de uno y otro suelo era bien distinta:

• 1. El suelo urbanizable programado podía ser objeto de un Plan Parcial que dotara al sector correspondiente de una ordenación pormenorizada o detallada. Una vez que se aprobara el Plan Parcial, se pasaba del planeamiento a la gestión o ejecución urbanística, en tanto que el Plan Parcial ya contiene una ordenación detallada que permite la gestión urbanística, con la puesta en marcha de los mecanismos de la ejecución urbanística.
• 2. En cambio, el suelo urbanizable no programado no podía ser objeto de ordenación detallada a través de un Plan Parcial, por cuanto el Plan General no había dispuesto la ordenación básica mínima precisa para su desarrollo por el Plan Parcial. Se precisaba, por tanto, un Programa de Actuación urbanística que diera el contenido que el Plan General dispensa al suelo urbanizable programado, y una vez programado, se desarrollara la ordenación de la actuación urbanística integrada a través de un Plan Parcial.

La secuencia o cadena de planeamiento quedaba determinada de la siguiente forma:

• 1. Para el suelo urbanizable programado:
  • • Inclusión en el Plan General como suelo urbanizable programado.
  • • Ordenación pormenorizada a través de un Plan Parcial (fin del planeamiento).
  • • Ejecución urbanística (con la terminación del proceso urbanístico, el suelo urbanizable pasa a ser considero urbano o urbanizado).
• 2. Para el suelo urbanizable no programado:
  • • Inclusión en el Plan General como suelo urbanizable no programado.
  • • Necesidad de programación a través de un Programa de Actuación Urbanística (el suelo urbanizable no programado pasa a ser programado).
  • • Ordenación pormenorizada a través de un Plan Parcial.
  • • Ejecución urbanística (la finalización del proceso de ejecución urbanística conlleva que el suelo urbanizable programado y con ordenación pormenorizada adquiere el status de suelo urbano -con la normativa estatal de suelo de 2007 y 2008, compatible con la situación básica de suelo urbanizado-).

Como señaló el Tribunal Supremo en sentencia de 2 de octubre de 1997, el Programa de Actuación Urbanística se intercala entre el planeamiento general y el Plan Parcial y la posterior ejecución.

De esta manera, se descargaba en cierta forma al Plan General de la labor de programar todo el suelo urbanizable, permitiéndose la incorporación de terrenos no programados inicialmente a través de los Programas de Actuación Urbanística.

Esta situación se mantuvo hasta el Real Decreto Ley 5/1996, el cual eliminó las categorías de suelo urbanizable preexistentes, conformando al suelo urbanizable como una clase de suelo sin categorías, siendo de aplicación al suelo urbanizable las disposiciones anteriores establecidas para el suelo urbanizable programado.

Por imperativo legal, todo el suelo urbanizable -programado y no programado- pasaba a ser urbanizable (susceptible, por tanto, de ser urbanizado), de ahí que se asentara como lugar común en la doctrina el debate sobre la persistencia de los Programas de Actuación Urbanística, en tanto que de conformidad con los postulados de la nueva legislación se pretendía poner al servicio del mercado la totalidad del suelo urbanizable. Ello, no obstante, dicha equiparación no se entendía de modo pleno, puesto que el suelo que en el planeamiento a la luz de la normativa anterior no estaba programado, mantenía su régimen jurídico anterior, por lo que los Programas de Actuación Urbanística mantenían una aplicación transitoria.

Posteriormente, con la entrada en vigor de la Ley 6/1998, de 13 de abril, de Régimen del Suelo y Valoraciones, se consagra de nuevo al suelo urbanizable sin distinción o categorización alguna. La disposición transitoria 1ª de dicha norma establecía la aplicación al suelo clasificado como urbanizable no programado en el planeamiento vigente a la fecha de entrada en vigor de la ley, del régimen de derechos y deberes del suelo urbanizable. A su vez, se determina que el planeamiento en vigor y en tramitación en tal momento mantendrá su clasificación hasta que se proceda a revisión (disposición adicional 2ª de la Ley 6/1998), con la particularidad de que el proceso urbanizador del suelo clasificado como urbanizable no programado en tal planeamiento, se podrá iniciar directamente, sin concurso.

No obstante, pese al nominalismo aparente de la propia Ley 6/1998, de 13 de abril, los reductos del suelo urbanizable programado y no programado podían dejarse ver en su propio articulado a través de la distinción que efectuaba entre suelo urbanizable delimitado y no delimitado.

¿Cuál es la regulación jurídica vigente de los programas de actuación urbanizadora y los planes de sectorización autonómicos?

Ante la situación normativa resultante tras la sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997, de 20 de marzo, que obligó a marchas forzadas a las Comunidades Autónomas que todavía no se habían dotado de legislación urbanística propia a promulgarla, y derivado de la nueva Ley básica estatal de 1998, numerosas Comunidades Autónomas contemplaron la distinción entre suelo urbanizable delimitado y sectorizado y el que no ostentaba tal carácter, en modo que recordaba al tradicional suelo urbanizable programado y no programado.

Programas de Actuación Urbanizadora y figuras con similar denominación

Ello llevó a la asunción por parte del Derecho autonómico de los Programas de Actuación Urbanística, denominados ahora de distintas formas, pero aludiendo en la mayoría de los casos a las mismas instituciones y situaciones jurídicas.

Los Programas de Actuación Urbanística reaparecen en el Derecho urbanístico de Castilla-La Mancha y de Navarra, con la denominación de Programas de Actuación Urbanizadora (para Castilla-La Mancha artículo 68 del Decreto Legislativo 1/2004, de 28 de diciembre regulado posteriormente por el artículo 68 del Decreto Legislativo 1/2010, de 18/05/2010, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística; y para Navarra, artículos 171 a174 del Decreto Foral Legislativo 1/2017, de 26 de julio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley Foral de Ordenación del Territorio y Urbanismo), en tanto que en Cataluña se habla de Programas de Actuación Urbanística Municipal (artículos 55, 60 y 61 del Decreto Legislativo 1/2010, de 3 de agosto, por el que se aprueba el Texto Refundido de la ley de Urbanismo) y en Comunidad Valenciana, Programas para el desarrollo de actuaciones integradas en suelo urbanizable (artículo 14 de la Ley 5/2014, de 25 de julio, Urbanística Valenciana).

Planes de Sectorización

En otras Comunidades Autónomas se observa de modo más fehaciente la persistencia entre categorías de suelo urbanizable, distinguiendo entre suelo urbanizable no sectorizado, sectorizado y ordenado.

Es el caso de la Comunidad Autónoma de Andalucía, cuyo artículo 47, dedicado al Suelo urbanizable, dispone que "el Plan General de Ordenación Urbanística, y en su caso el Plan de Ordenación Intermunicipal, establecerá en esta clase de suelo todas o algunas de las categorías siguientes:

• a) Suelo urbanizable ordenado, integrado por los terrenos que formen el o los sectores para los que el Plan establezca directamente la ordenación detallada que legitime la actividad de ejecución, en función de las necesidades y previsiones de desarrollo urbanístico municipal.
• b) Suelo urbanizable sectorizado, integrado por los terrenos suficientes y más idóneos para absorber los crecimientos previsibles, de acuerdo con los criterios fijados por el Plan General de Ordenación Urbanística. Este plan delimitará uno o más sectores, y fijará las condiciones y los requerimientos exigibles para su transformación mediante el o los pertinentes Planes Parciales de Ordenación. Desde la aprobación de su ordenación detallada, este suelo pasará a tener la consideración de suelo urbanizable ordenado.
• c) Suelo urbanizable no sectorizado, integrado por los restantes terrenos adscritos a esta clase de suelo. Esta categoría deberá tener en cuenta las características naturales y estructurales del municipio, así como la capacidad de integración de los usos del suelo y las exigencias de su crecimiento racional, proporcionado y sostenible".

Los Planes de Sectorización también tienen acogida en la Comunidad de Madrid [artículos 34.2.a).2º; y 44 a 46 de la Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo de la Comunidad de Madrid].

No obstante, más allá de disensiones nominales, ambas instituciones jurídicas -Programas y Planes de Sectorización- aluden a realidades jurídicas que comparten rasgos muy similares.

Figuras similares autonómicas sin carácter normativo

La doctrina ha destacado la divergencia que presentan los Programas para el Desarrollo de Actuaciones Integradas de la Comunidad Valenciana, a pesar de que el artículo 39 de la Ley Urbanística Valenciana los considere como instrumentos de ordenación. Su carácter normativo no queda claro porque con carácter general dichos Programas requieren la previa o simultánea aprobación de los Planes Parciales, bien para modificar la ordenación estructural del Plan General, bien para establecer la ordenación pormenorizada. En este sentido, la STS (Sala Tercera, de lo Contencioso-administrativo, 5ª) de 24 Marzo 2004 Nº rec. 2362/2001 ha razonado que dichos Programas participan "de la naturaleza de los instrumentos de gestión y ejecución del planeamiento a diferencia de los Programas de Actuación urbanística del sistema jurídico estatal, contemplados en los artículos 35.1.d) y 142 del reglamento de planeamiento que constituían auténticos instrumentos de ordenación".

Mayores dudas sobre su naturaleza suscitan los Programas de Ejecución extremeños que, a diferencia de los valencianos, ni siquiera se recogen entre los instrumentos de ordenación, aunque también como ellos sirvan para identificar y organizar la concreta actuación sistemática de nueva urbanización o reforma, delimitando definitivamente el ámbito espacial objeto de la actuación y las condiciones de su desarrollo (artículo 109.1 de la Ley 11/2018, de 21 de diciembre, de ordenación territorial y urbanística sostenible de Extremadura).

Situación normativa actual surgida tras la Ley de Suelo de 2007

La Ley estatal 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo, al igual que el actual Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación urbana, aprobado por Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, prescinde de definir la clasificación de suelo, al considerar dicha técnica como de índole netamente urbanística y, por tanto, considera que es de competencia exclusiva del Legislador autonómico. Sí regula lo que denomina situaciones básicas de suelo. La doctrina mayoritaria ha entendido susceptible de compatibilización la pervivencia de las situaciones básicas de suelo estatales con las clases de suelo urbanísticas establecidas por las Comunidades Autónomas. A los efectos de dicha Ley, el suelo urbanizable queda encuadrado en la situación básica de suelo rural, sin perjuicio que éste a su vez se subdivida en suelo rural no susceptible de transformación urbanística y el que es susceptible de ser urbanizado (artículo 21.2 del Texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana). Por lo que puede concluirse con el razonamiento de que las categorías autonómicas de suelo urbanizable y los instrumentos jurídicos precisos para su transformación urbanística, siguen vigentes, al no verse afectados por la normativa de suelo estatal de 2007 y 2015.

¿Qué determinaciones deben tener los Programas de Actuación Urbanística?

Los Programas de Actuación Urbanística han sido tradicionalmente considerados como planes urbanísticos de desarrollo del planeamiento general, que aportaban para el suelo urbanizable no programado todas las determinaciones que el Plan General contenía ya con respecto al suelo urbanizable programado.

Por lo que respecta a la regulación autonómica en materia de determinaciones y contenido de estos Programas y los Planes de Sectorización, se muestra muy similar a la regulación expresada en el artículo 72 del Reglamento Estatal de Planeamiento Urbanístico, que se expone a continuación:

• a. El desarrollo de los sistemas de estructura general, que incluirá las necesarias conexiones con los sistemas y redes existentes o previstas en el resto del suelo;
• b. El señalamiento de usos y niveles de intensidad, con expresión del aprovechamiento medio o tipo en todo su ámbito, debiéndose determinar para el caso de que dicho ámbito se subdividiese en varios sectores, el aprovechamiento de cada sector;
• c. El trazado de las redes fundamentales de abastecimiento de agua, alcantarillado, teléfonos, energía eléctrica, comunicaciones y demás servicios;
• d. La división del territorio en sectores para el desarrollo en etapas.

¿Qué documentación exige la legislación para los Programas de Actuación Urbanizadora?

Para el estudio de la documentación de los Programas de Actuación Urbanizadora, Planes de Sectorización y resto de figuras similares autonómicas, deberá acudirse a la propia legislación autonómica, sirviendo de referente general la documentación que se recogía en el artículo 74 de Reglamento Estatal de Planeamiento Urbanístico de 1978: memoria, planos de información urbanística, planos de ordenación, normas urbanísticas para el desarrollo en Planes Parciales, plan de etapas y estudio económico-financiero.

¿Qué administración tiene la competencia y cuál es el procedimiento de elaboración de los Programas de Actuación Urbanizadora?

Como sucede en el resto de instituciones y figuras de planeamiento, resulta complejo articular un sistema general de competencia y procedimiento de aprobación para los Programas de Actuación Urbanizadora, Planes de Sectorización y figuras similares reguladas por otras Comunidades Autónomas.

Esta cuestión adquiere aun mayor dificultad por cuanto el tratamiento y naturaleza jurídica difiere atendiendo a cada Comunidad Autónoma en cuestión, en los términos que quedaron expresados anteriormente, por cuanto en unas los Planes de Sectorización se consideran integrantes del planeamiento general (por ejemplo, Andalucía), en tanto que en otras los Programas ostentan el carácter de planes de desarrollo (siguiendo el modelo estatal precedente y supletorio), no faltando Comunidades donde adquieren la categoría de instrumentos de gestión o ejecución urbanística (Extremadura -por previsión legal- y Comunidad Valenciana -por consideración jurisprudencial-).

En algunas Comunidades Autónomas, de modo similar a la mayoría de los instrumentos de ordenación urbanística, el procedimiento de aprobación viene constituido por una aprobación inicial, seguido de una información pública, aprobación provisional y definitiva.

Por lo que respecta a la aprobación definitiva, en los supuestos que se considera como una figura de planeamiento general, suele residenciarse en la Administración autonómica; en tanto que para los supuestos categorizados como planes de desarrollo o instrumento de gestión, la legislación autonómica en unos casos la atribuye al Municipio y, en otros, a la Administración autonómica. Posteriormente se procederá a la publicación en el boletín oficial correspondiente, de conformidad con la legislación que resulte de aplicación (artículo 25.2 del Texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana).

Cuando la competencia de aprobación definitiva sea municipal, de conformidad con la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local, el órgano competente para la misma será el Pleno en todo caso (artículos 22.2.c y 123.1.i de la Ley de Bases de Régimen Local).