Propaganda electoral

¿En qué consiste la propaganda electoral?

En el ámbito electoral la propaganda es la acción emprendida por las entidades políticas, primero para la movilización y, a continuación, para la obtención de su apoyo en forma de voto ciudadano.

Las formaciones políticas simplifican sus mensajes a través de slogans o lemas, que son frases presuntamente impactantes mediante las que se pretende atraer la atención e incluso, en última instancia, el voto de los electores. La propaganda electoral, como concreción de la propaganda política, es reduccionista, simplificadora, y no apela a la razón sino a los elementos emocionales, instintivos, subjetivos.

La Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, el Régimen Electoral General (en adelante, LOREG), recoge la regulación de la propaganda y los actos de campaña electoral en la Sección Quinta del Capítulo VI (artículos 53 a58bis LOREG). Debemos diferenciar ambos términos: la campaña electoral es una fase del proceso electoral, que se desarrolla dentro del lapso temporal establecido, durante el cual las entidades políticas se dirigen a los ciudadanos para captar sus sufragios; la propaganda electoral es el conjunto de medios empleados por las entidades políticas a dicho efecto.

En cuanto a los medios de propaganda electoral, su regulación está presidida por los principios de libertad e igualdad. Ahora bien, la garantía de dichos principios se articula por la LOREG en términos que se adecuan más al esquema de la propaganda que al del debate.

En efecto, la LOREG articula la presentación de las opciones políticas ante el electorado a través de los medios tradicionales de propaganda (actos públicos, carteles, estandartes, pancartas, vallas publicitarias, anuncios en prensa, etc.), y de los medios audiovisuales, públicos y también privados, en términos de acumulación y sucesión de mensajes, asegurando la igualdad de oportunidades, pero no un auténtico diálogo o debate, que es un expediente mucho más eficaz para formar la opinión pública. Además, recientemente se ha añadido el art. 58bis LOREG que regula la utilización de medios tecnológicos y datos personales en las actividades electorales.

La madurez de nuestro sistema político, a pesar del silencio del legislador electoral, ha requerido ese debate o confrontación auténtica entre los contendientes electorales, y la Junta Electoral Central, a través de varias resoluciones, ha posibilitado su celebración en el medio televisivo, con arreglo a parámetros bien definidos, fundamentalmente, los de respeto al pluralismo político y social y la neutralidad informativa, que son las exigencias contenidas en el artículo 66 de la LOREG y por cuyo respeto vela el citado órgano supremo de la Administración Electoral.

¿Cómo se regulan los medios tradicionales?

En cuanto a los medios tradicionales, conviene destacar algunas reglas generales:

• - La celebración de actos públicos de campaña electoral se rige por lo dispuesto en la legislación reguladora del derecho de reunión (artículo 54 LOREG).

  Dentro de los actos públicos de campaña electoral se encuadra el mitin, definicio por la RAE como "reunión donde se discuten públicamente asuntos políticos y sociales". La celebración de estos actos se rige por lo dispuesto en la legislación reguladora del derecho de reunión y son las Juntas Electorales Provinciales las que asumen las atribuciones encomendadas en esta materia a la autoridad gubernativa (artículo 54 LOREG). Si bien los Ayuntamientos deben reservar locales oficiales y lugares públicos de uso gratuito para la celebración de este tipo de actos (artículo 57 LOREG) nada impide que se puedan celebrar en otros lugares no oficiales.

• - Los Ayuntamientos deben reservar lugares especiales para la colocación gratuita de carteles, pancartas o banderolas (en función del número de votos obtenidos en las anteriores elecciones), así como locales oficiales y lugares públicos de uso gratuito para la celebración de actos de campaña electoral (atendiendo a la petición de los representantes, según las disponibilidades), correspondiendo a las Juntas Electorales de Zona su distribución (artículos 55 a57 LOREG).
• - Además de en estos lugares gratuitos, las candidaturas pueden colocar carteles y otras formas de propaganda electoral en espacios comerciales autorizados (artículo 55.2 LOREG).
• - El gasto máximo en este tipo de publicidad es el 20% del límite de gastos previstos según el tipo de elección (artículo 55.3 LOREG).
• - Por lo que se refiere a la contratación de inserción de publicidad por las candidaturas en la prensa periódica y en las emisoras privadas de radio, las tarifas aplicadas no podrán ser superiores a las vigentes para la publicidad comercial y no podrá producirse discriminación alguna entre las candidaturas en cuanto a la inclusión, tarifas y ubicación e dichos espacios de publicidad (artículo 58 LOREG). Los gastos para estas contrataciones no pueden superar el 20% del límite de gastos previsto según el tipo de elección.

Junto a estos medios expresamente contemplados por la LOREG, cabe identificar otros habituales como pueden ser los coches con megafonía, las caravanas electorales, el reparto de folletos, las mesas informativas, y otros que la inventiva del marketing político va configurando para garantizar una mayor presencia y cercanía a los electores.

¿Y los medios audiovisuales públicos?

El artículo 60.2 de la LOREG establece el derecho a espacios gratuitos de propaganda electoral en las emisiones de televisión y de radio de titularidad pública durante la campaña electoral para todas las candidaturas. Se refiere, por tanto, a todos los medios de titularidad pública, estatal y autonómica. Las emisoras municipales de radiodifusión sonora y las emisoras de televisión local por ondas terrestres sólo distribuirán espacios gratuitos de propaganda electoral en las elecciones municipales, conforme disponen las respectivas Leyes Orgánicas reguladoras de la publicidad electoral en las mismas (LO 10/1991, de 8 de abril, y LO 14/1995, de 22 de diciembre, respectivamente).

• - La distribución de tales espacios gratuitos se hace atendiendo al número total de votos obtenidos por cada entidad política en las anteriores elecciones equivalentes (artículo 61 LOREG), según el baremo establecido en el artículo 64 LOREG: entre diez minutos (para las formaciones políticas que no concurrieron o no obtuvieron representación en las anteriores elecciones equivalentes) y cuarenta y cinco minutos (para aquéllas que alcanzaron al menos un 20% de las mismas).
• - El artículo 67 LOREG establece los criterios para la determinación del momento y el orden de emisión y el artículo 63 LOREG prevé los supuestos de concurrencia de diversas elecciones para su celebración en la misma fecha.
• - La competencia para la distribución de los espacios de propaganda en los medios de ámbito nacional corresponde a la Junta Electoral Central, a propuesta de la Comisión de Radio y Televisión (artículo 65 LOREG). Esta Comisión es un órgano atípico auxiliar de la Junta Electoral Central, cuya labor es exclusivamente la formulación de la citada propuesta, que no tiene carácter vinculante, aunque con carácter general es asumida en sus propios términos.
• - La Instrucción de la Junta Electoral Central 6/2007, de 12 de abril, destaca dos cuestiones esenciales: de una lado, los espacios a distribuir constarán en una sola banda en cada una de las programaciones nacionales de los medios de comunicación de titularidad pública de ámbito estatal; de otro lado, la delegación en las Juntas Electorales Provinciales, de conformidad con el artículo 65.5 de la LOREG, de la competencia para la distribución de los espacios gratuitos en los medios públicos que radiquen en su ámbito, a propuesta de la Comisión Provincial de Radio y Televisión, formada según la representación parlamentaria en el Congreso de los Diputados del ámbito territorial respectivo.

Ahora bien, junto a los espacios gratuitos de propaganda electoral, los medios audiovisuales públicos realizan una actividad informativa durante la campaña electoral que está sujeta a los requerimientos del artículo 66 de la LOREG, de respeto al pluralismo político y social, así como a la igualdad, proporcionalidad y la neutralidad informativa. La garantía se atribuye a los órganos de dirección y control de aquellos medios, cuyas decisiones son recurribles ante la Junta Electoral Central de conformidad con el procedimiento que establece la Instrucción de 13 de septiembre de 1999, dictada por este órgano en desarrollo del artículo 66. En dicha actividad informativa se encuadran desde las entrevistas a los líderes políticos, a los espacios en que se resumen las actividades de campaña, hasta los debates electorales en sus distintos formatos, sobre los que existe una abundante doctrina de la Junta Electoral Central que vela por el aseguramiento de aquellos principios.

¿Cómo se pueden utilizar los medios de comunicación privados?

El artículo 60.1 de la LOREG prohíbe la contratación de espacios de publicidad electoral en los medios públicos de comunicación, así como en las emisoras de televisión privada, de manera que únicamente es posible la contratación de espacios de publicidad electoral en las emisoras privadas de radio y en prensa.

Ahora bien, incluso en estos medios, para las emisoras de radio privadas y prensa, el artículo 58.1 LOREG establece que:

• a) los gastos en tal publicidad no pueden superar el 20% del límite de gastos previstos para las entidades políticas establecido para cada tipo de proceso electoral;
• b) las tarifas a aplicar por los medios no pueden ser superiores a las comerciales y
• c) no puede haber discriminación entre las candidaturas en cuanto a la inclusión, tarifas y ubicación de esos espacios de publicidad.

Asimismo, durante el periodo electoral, las emisoras de titularidad privada también deben respetar los principios de pluralismo e igualdad, así como los principios de proporcionalidad y neutralidad informativa, tanto en los debates y entrevistas electorales, como en la información relativa a la campaña electoral, de acuerdo a las Instrucciones elaboradas al efecto por la Junta Electoral competente (artículo 66 LOREG).

¿En qué consiste el "mailing" electoral?

Para las entidades políticas, el envío de propaganda electoral, también llamado "mailing" o buzoneo electoral, es una de las mejores formas para llegar individualmente a cada uno de los electores, a los que se remite un sobre con las papeletas electorales, los sobres electorales y una carta firmada por el líder o cabeza de la lista. Para el marketing político supone una operación imprescindible y de gran impacto, no sólo por la universalidad del envío sino porque se ha comprobado que muchos electores prefieren "llevar la papeleta desde casa", ya sea por comodidad o por razones de defensa de la intimidad.

Las tarifas postales para los envíos de propaganda electoral se fijan por Orden ministerial, de acuerdo con el artículo 59 LOREG, que limita esas tarifas especiales a un máximo de un envío por elector en cada convocatoria electoral. Dichas tarifas fueron fijadas por Orden del Ministerio de Presidencia, de 3 de mayo de 1977, vigente en la actualidad: 0,006 euros (el resto del importe del servicio corresponde al Ministerio del Interior).

La LOREG también contempla una subvención para el "mailing" o buzoneo electoral realizado en las elecciones generales, locales y europeas, pero está limitada a los grupos políticos que hayan obtenido un determinado resultado en las elecciones anteriores. Esta subvención corresponde a los grupos políticos por cada envío de sobres, papeletas y, en general, propaganda electoral, efectivamente realizados en las diferentes elecciones, subvención que se suma a la obtenida en función de los escaños o votos logrados. La subvención para las elecciones generales y municipales es de 0,18 euros por elector, y para las elecciones europeas se establece una escala, que va desde 0,016 hasta 0,13 euros por elector, siempre que:

• - En las elecciones generales se hayan obtenido el número de diputados o senadores o de votos preciso para constituir Grupo Parlamentario en una u otra Cámara (artículo 175.3 LOREG).
• - En las elecciones locales se hubiesen presentado listas en el 50 por 100 de los municipios de más de 10.000 habitantes de la provincia y se haya obtenido representación al menos en el 50 por 100 de los mismos (artículo 193.3 LOREG).
• - En las elecciones al Parlamento Europeo, que se haya obtenido al menos un diputado (artículo 227.3 LOREG).

La subvención tiene una dimensión cuantitativa nada desdeñable, superior al coste real del envío, y no se integra dentro del límite de gastos electorales. Por ello, algunos autores proponen su sustitución por otras formas de envío, como el envío de la totalidad de las papeletas por parte de la Administración, o incluso la sustitución del modelo actual de papeleta por la llamada "papeleta de Estado" o papeleta única.

¿Cómo es la propaganda en los nuevos medios de información?

Como hemos señalado, la LOPDGDD ha introducido el artículo 58 bis LOREG, con el fin de regular específicamente la recopilación y tratamiento de opiniones políticas por los partidos políticos y resto de sujetos que pueden presentar candidaturas en los procesos electorales, así como el envío de propaganda electoral. Quedan sujetos a la normativa general sobre protección de datos, es decir, al Reglamento (UE) 2016/679 (en lo sucesivo, RGPD) y la LOPDGD.

La recopilación y tratamiento de datos por parte de las organizaciones políticas con fines de comunicación política junto con el uso de técnicas modernas como el big data y la inteligencia artificial han generado un amplio debate y preocupación respecto a los límites que deben aplicarse, entre los que se encuentra el derecho a la protección de datos de carácter personal. Así, la Circular 1/2019, de 7 de marzo, de la Agencia Española de Protección de Datos (en lo sucesivo, Circular 1/2019, de 7 de marzo AEPD), ha indicado que el art. 58bis LOREG debe ser objeto de interpretación restrictiva y que los tratamientos acordes al mismo han de cumplir una serie de requisitos, entre ellos: (art. 7 Circular 1/2019, de 7 de marzo AEPD)

a) Deben ser objeto de Evaluación de Impacto y Consulta previa a la AEPD. (arts. 25 y 36 RGPD), debiendo adoptarse las medidas oportunas antes de la campaña electoral (DT Única Circular 1/2019, de 7 de marzo AEPD)

b) Precisan contar con delegado de protección de datos.