Propiedad urbana

¿Qué función social tiene la propiedad?

Frente al concepto liberal a ultranza de los Códigos Civiles decimonónicos, a partir del siglo XX se presenta una nueva imagen de la propiedad en su vertiente de la función social de la misma. Esta doctrina, con precedentes en León Duguit y Auguste Compte, se aparta de entender el derecho de la propiedad como un mero derecho subjetivo de la persona, para atender sus necesidades, sino que se enfatiza, y de forma primordial, el derecho a la propiedad en cuanto sirve al interés de la comunidad, es decir, en cuanto a su función social. Se trata, en definitiva, que la cosa objeto de propiedad sea usada por su titular, pero siempre que tal uso tenga una función que beneficie a la comunidad, en la que todo individuo se integra.

La función social de la propiedad privada ha dejado de ser una mera diserción por la doctrina más avanzada, para convertirse en una parte fundamental de los textos legales, que en nuestro país tiene su máximo exponente en la Constitución Española 1978, por cuanto este carácter social se enfatiza en el propio artículo 33, el cual aparte de reconocer el derecho a la propiedad privada, en su párrafo segundo establece que el derecho a la propiedad no puede entenderse de manera absoluta, sino limitado por la función social de la misma, y en palabras del citado precepto "La función social de estos derechos delimitará su contenido de acuerdo con las leyes".

En consecuencia, en el propio artículo 33 Constitución Española si en su primer párrafo se establece el derecho a la propiedad privada, como un derecho subjetivo, este derecho se encuentra delimitado por su función social (en cuanto a su contenido), con base a los límites y deberes que en las propias leyes se establecen. Por lo tanto, derecho subjetivo incardinado dentro de la función social que le es propia.

Lo que a su vez ha tenido reflejo, como no podía ser de otra firma, en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, así en la Sentencia del Tribunal Constitucional 37/1987 de 26 de marzo nos dice que la función social de la propiedad ha de entenderse "no como mero límite externo a su definición o a su ejercicio, sino como parte integrante del derecho mismo. Utilidad individual y función social definen inescindiblemente el contenido del derecho de propiedad sobre cada categoría o tipo de bienes".

En conclusión, si es cierto que la propiedad no es un derecho omnímodo y absoluto, con base a los límites y a su función social, ello no puede significar que quede al margen el titular dominical, también protegido por la propia Constitución Española. Por cuanto si se trata de un derecho subjetivo reordenado a su función social (artículo 33.1 y 2 Constitución Española), ello no puede significar que el titular, en aras a dicha función, quede al margen, por cuanto a renglón seguido, el propio artículo 33.3 establece que nadie podrá ser privado de sus bienes y derechos con base a la función social (causa justificada de utilidad pública o interés social), sin haber sido indemnizado y siempre de acuerdo con lo dispuesto por las leyes.

¿Qué es la propiedad urbana?

1. Evolución histórica

Respecto a los límites de la propiedad en interés público, por razón de su destino o actividad, éstos pueden ser varios; sin embargo, por su importancia, sobre todo por su trascendencia práctica, se han de destacar los límites derivados por el urbanismo.

Si ello se traslada al contenido legislativo, se traduce en el ordenamiento urbanístico lo que conlleva que incida sobre el derecho subjetivo de la propiedad, estableciendo una serie de restricciones y límites sobre la propiedad privada del suelo.

La necesidad de una legislación especial urbanística para salvaguardar la función social de la propiedad del suelo, no se sintió en el siglo XIX y primera parte del XX, por cuanto el urbanismo se limitaba a unas normas, más bien escasas, sobre el ensanche de las ciudades, sin apenas trascendencia sobre el derecho subjetivo del suelo. Ahora bien, tras la guerra civil española (1936-1939) como consecuencia de la destrucción que la misma conllevó, a lo que se deberá de añadir el aumento demográfico, y las migraciones internas, todo ello implicó la proliferación de la legislación urbanística, así la Ley de solares de 15 de mayo 1945, la Ley de régimen de suelo y ordenación urbana de 12 de mayo de 1956 (modificada por la Ley de 2 de mayo 1975) y el Texto Refundido de 9 de abril de 1976.

Toda esta normativa urbanística conllevó una importante modificación tanto del concepto como del contenido de la propiedad urbana, con una intervención administrativa cada vez más acentuada, con la finalidad tanto de evitar la especulación sobre el suelo, como para que la colectividad participase de las plusvalías que generó la actuación urbanística de los entes públicos.

2. Regulación

Y como corolario de toda esta evolución, la Constitución Española no podía ser ajena a este cambio de la propiedad urbana, de ahí que si bien se reconoce el derecho a la propiedad privada, aunque destacando la función social de la misma, que debería de delimitar su contenido conforme a las leyes (artículo 33.1 y 2 CE), esta función social se remarca al establecer en el artículo 47 CE que "Todos los españoles tienen derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada Los poderes públicos promoverán las condiciones necesarias y establecerán las normas pertinentes para hacer efectivo este derecho, regulando la utilización del suelo de acuerdo con el interés general para impedir la especulación. La Comunidad participará de las plusvalías que genere la acción urbanística de los entes públicos".

A su vez, se promulgó el Texto Refundido de la Ley sobre el régimen del suelo y ordenación urbana (Real Decreto Legislativo de 26 de junio de 1992), aunque la Sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997, de 20 de marzo declaró nulo e inconstitucional una gran parte de su articulado, por lo que para acomodar la ley a esta nueva realidad se dictó la Ley sobre el régimen del suelo y valoraciones de 13 de abril de 1998; a su vez, la Sentencia del Tribunal Constitucional 164/2001 de 11 Julio 2001, recurso 3004/1998 también declaró la nulidad de diversos preceptos. Esta legislación determinaba el contenido de la propiedad urbana (suelo) desde un punto de vista negativo, se concede facultades, siempre que no se rebasen los límites de la propia legislación urbanística. El suelo se clasifica de urbano, urbanizable y no urbanizable, según las condiciones y equipamiento del mismo, lo que permite o no su aprovechamiento urbanístico.

La legislación actual viene dada por el Texto Refundido aprobado por el Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana.

Esta norma sistematiza en un solo texto legal la legislación del Estado en materia de suelo y rehabilitación, regeneración y renovación urbanas.

Así, se refunden –derogándose las disposiciones que son objeto de refundición-:

• - La Ley de Suelo, aprobada por el Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio.
• - La Ley 8/2013, de 26 de junio, de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas, en los artículos 1 a 19 , las disposiciones adicionales primera a cuarta, las disposiciones transitorias primera y segunda y las disposiciones finales duodécima y decimoctava; así como las disposiciones finales decimonovena y vigésima y la disposición derogatoria.

De ahí que en el Texto Refundido se haya añadido a su título, además de la referencia al suelo, el concepto de rehabilitación urbana.

Tarea refundidora que plantea, básicamente, dos objetivos: de un lado aclarar, regularizar y armonizar la terminología y el contenido dispositivo de ambos textos legales; y de otro, estructurar y ordenar en una única disposición general los preceptos de diferente naturaleza y alcance que contienen aquéllos.

El Título preliminar de la Ley se dedica a aspectos generales, tales como la definición de su objeto y la enunciación de algunos principios que la vertebran; al respecto el art. 1 Ley 8/2013, de 26 de junio, dispone:

"Esta ley regula, para todo el territorio estatal, las condiciones básicas que garantizan:

a) La igualdad en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales, relacionados con el suelo.

b) Un desarrollo sostenible, competitivo y eficiente del medio urbano, mediante el impulso y el fomento de las actuaciones que conducen a la rehabilitación de los edificios y a la regeneración y renovación de los tejidos urbanos existentes, cuando sean necesarias para asegurar a los ciudadanos una adecuada calidad de vida y la efectividad de su derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada.

Asimismo, establece esta ley las bases económicas y medioambientales del régimen jurídico del suelo, su valoración y la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas en la materia"

El derogado Título II de la Ley de Suelo, aprobada por el Real Decreto Legislativo 2/2008, sobre bases de régimen del suelo, que comprendía los arts. 10 a 20 y su contenido ha sido sustituido, desarrollado y ampliado por el nuevo Título I dedicado a condiciones básicas de la igualdad en los derechos y deberes constitucionales de los ciudadanos (arts. 5 a19 del Real Decreto Legislativo 7/2015) y Título II que regula las bases del régimen del suelo, reglas procedimentales comunes y normas civiles (arts. 20 a28 del Real Decreto Legislativo 7/2015).

Se introduce un Título III sobre el Informe de Evaluación de los Edificios y un Título IV sobre cooperación y colaboración interadministrativas.

El Título V aborda la regulación del régimen de valoraciones, manteniendo los nuevos arts. 34 a41 Real Decreto Legislativo 7/2015 la misma estructura y contenido del texto derogado, introduciendo las reformas operadas en esta materia con posterioridad a la Ley 8/2013, especialmente las derivadas de pronunciamientos del Tribunal Constitucional (sentencias TC 56/2015, de 16 de marzo , STC 43/2015, de 2 de marzo y STC 141/2014, de 11 de septiembre ).

El Título VI se dedica a la expropiación forzosa y responsabilidad patrimonial (arts 42 a48 Real Decreto Legislativo 7/2015), sustituyendo la regulación de los derogados arts. 29 a 35, introduciéndose modificaciones, como por ejemplo un nuevo apartado quinto en la regulación del justiprecio (art. 43 Real Decreto Legislativo 7/2015).

El Título VII sobre la función social de la propiedad y gestión del suelo mantiene la regulación del régimen de venta y sustitución forzosa (arts. 49 y 50 Real Decreto Legislativo 7/2015), patrimonios públicos de suelo (arts. 51 y 52 Real Decreto Legislativo 7/2015), y derechos de superficie (arts. 53 y 54 Real Decreto Legislativo 7/2015). Frontispicio de esta función social es la disposición del art. 49.1 Real Decreto Legislativo 7/2015: "El incumplimiento de los deberes establecidos en esta ley habilitará a la Administración actuante para decretar, de oficio o a instancia de interesado, y en todo caso, previa audiencia del obligado, la ejecución subsidiaria, la expropiación por incumplimiento de la función social de la propiedad, la aplicación del régimen de venta o sustitución forzosas o cualesquiera otras consecuencias derivadas de la legislación sobre ordenación territorial y urbanística".

Y por último, en cuanto al régimen jurídico del que se ocupa el Título VIII, se incluye un art. 55 Real Decreto Legislativo 7/2015 que contempla la previsión de nulidad de los actos administrativos de intervención que se dicten con infracción de la ordenación de las zonas verdes o espacios libres previstos en los instrumentos de ordenación urbanística, manteniéndose el régimen de las peticiones, actos y acuerdos, acciones y recursos y regulación del registro de la propiedad.

En todo caso, se ha de tener en cuenta que en materia urbanística, se produce una abundante legislación administrativa, no sólo estatal sino también por parte de las Comunidades Autónomas, y más en concreto, por las ordenanzas municipales, si bien su estudio escapa del Derecho civil.

¿Qué es la propiedad rústica?

La legislación vigente parte, como no podría ser de otra forma, del derecho a la propiedad privada de la tierra, aunque estableciendo límites en orden al objetivo económico de una mayor productividad y el objetivo de índole social para conseguir mejores condiciones de vida en el ámbito rural, no sólo en relación a los propietarios de la misma sino también al colectivo rural, y a su vez, en la vertiente positiva, estableciendo el deber de colaboración de la Administración (en su triple vertiente de estatal, autonómica y municipal).

La regulación positiva se sintetiza en el Decreto 118/1973 por el que se aprueba la Ley de Reforma y Desarrollo Agrario, cuya ejecución se confía, en lo que respecta a la Administración estatal, al organismo autónomo adscrito al Ministerio de Agricultura, el Instituto de Reforma y Desarrollo Agrario.

En el artículo 1 de la citada ley se establece el principio, más económico que social, que el suelo rústico deberá de ser utilizado en la forma que mejor corresponda a su naturaleza, con subordinación a las necesidades de la comunidad nacional. Y como corolario de este principio, en su artículo 2 se establece que en cumplimiento de la función social de la propiedad de fincas rústicas, cualquiera que sea la naturaleza pública o privada de su titular, obligará: a) a su explotación con los criterios técnicos y económicos más apropiados según su destino, atendiendo en todo caso al interés general; b) a efectuar en su aprovechamiento las transformaciones y mejoras necesarias para su adecuada explotación, siempre que las inversiones necesarias sean rentables desde un punto de vista económico y social, y c) que las condiciones de trabajo sean las adecuadas y dignas, efectuando las inversiones necesarias de carácter social.

La Ley de 16 de noviembre de 1979 sobre fincas manifiestamente mejorables, contempla los supuestos en que se produzca un incumplimiento de la función social de la propiedad, al calificar como tal una finca, lo que conlleva la declaración de interés social que prevé la Ley de Reforma y Desarrollo Agrario, respecto de la expropiación forzosa de la finca.

Con posterioridad, y con el fin de adaptar la normativa agraria al Derecho comunitario, se dicta la Ley de modernización de explotaciones agrarias de 4 de julio de 1995, que deroga algunos artículos y modifica otros de la Ley de Reforma y Desarrollo agrario.

En cuanto a los arrendamientos rústicos, cabe destacar la Ley 26/2005, de 30 de noviembre, de Arrendamientos Rústicos.

La incidencia del Derecho Comunitario sobre la propiedad rústica hace que exista una legislación comunitaria abundante al respecto, con su incidencia tanto en la regulación estatal y autonómica.