Concepto y clases
Las proposiciones de ley abarcan en nuestro sistema constitucional las iniciativas legislativas de origen distinto del gubernamental, denominadas proyectos de ley.
La Constitución Española de 1978 recoge en su artículo 87 los distintos tipos de iniciativas legislativas, de manera que, al margen de la especial iniciativa legislativa prevista para la aprobación de los Estatutos de Autonomía (artículos 146 y 151 de la Constitución), existen, junto a los proyectos de ley, cuatro clases de proposiciones de ley.
En concreto, el artículo 87 de la Constitución dispone lo siguiente: "1. La iniciativa legislativa corresponde al Gobierno, al Congreso y al Senado, de acuerdo con la Constitución y los Reglamentos de las Cámaras. 2. Las Asambleas de las Comunidades Autónomas podrán solicitar del Gobierno la adopción de un proyecto de ley o remitir a la Mesa del Congreso una proposición de ley, delegando ante dicha Cámara un máximo de tres miembros de la Asamblea encargados de su defensa. 3. Una Ley Orgánica regulará las formas de ejercicio y requisitos de la iniciativa popular para la presentación de proposiciones de ley. En todo caso se exigirán no menos de 500.000 firmas acreditadas. No procederá dicha iniciativa en materias propias de Ley Orgánica, tributarias o de carácter internacional, ni en lo relativo a la prerrogativa de gracia".
Dejando al margen las iniciativas legislativas de las Asambleas de las Comunidades Autónomas, así como las iniciativas legislativas populares, nos centraremos en el examen de las proposiciones de ley procedentes del Congreso de los Diputados y del Senado.
De menor relevancia que la iniciativa legislativa gubernamental, su regulación se establece, conforme a lo dispuesto en el artículo 89 de la Constitución, en los Reglamentos de cada Cámara (artículos 124 a 127 y 129 del Reglamento del Congreso y 108 y 109 del Reglamento del Senado), habiendo destacado el Tribunal Constitucional su doble naturaleza: Por un lado, como instrumento para poner en movimiento el procedimiento legislativo, "pero también, como vía adecuada para forzar el debate político y obligar a que los distintos grupos políticos tengan que tomar expreso partido sobre la oportunidad de regular mediante ley una determinada materia-decisión que, además, es de la exclusiva competencia del Pleno de la Cámara" (Sentencia del Tribunal Constitucional 124/1995, Fundamento Jurídico 3).
Legitimación
Las proposiciones de ley del Congreso de los Diputados pueden ser presentadas por quince diputados -no con la firma de catorce más- o un grupo parlamentario con la sola firma de su portavoz, siendo ésta última la vía seguida en la práctica.
Las proposiciones de ley del Senado deberán ir suscritas por un grupo parlamentario o veinticinco Senadores.
El artículo 56.s) del Reglamento del Senado atribuye además la facultad para presentar proposiciones de ley a la Comisión General de las Comunidades Autónomas, en cuya tramitación se atendrá a lo previsto en el artículo 108 de dicho Reglamento.
Según dispone el artículo 89 de la Constitución, las proposiciones de ley del Senado han de ser remitidas al Congreso para su tramitación como tales, lo que supone una manifestación más del bicameralismo imperfecto, si bien, por respeto a la autonomía de dicha Cámara, no se someten nuevamente a la toma en consideración del Pleno del Congreso, sino que se remiten por la Mesa a la Comisión correspondiente a la par que se acuerda la apertura del plazo de enmiendas. Al no haber sido sometidas a la consideración del Pleno del Congreso, si cabe respecto a las proposiciones de ley del Senado la presentación de enmiendas a la totalidad de devolución -lo que no procede respecto de las restantes variantes de proposición de ley- (artículo 126.5 del Reglamento del Congreso).
Paralelamente, el artículo 104 del Reglamento del Senado establece el trámite a seguir en relación con las proposiciones de ley procedentes del Congreso, común al dispuesto respecto a los proyectos de ley procedentes del gobierno.
Un caso singular lo constituye la tramitación de las leyes de los Fondos de Compensación Interterritorial, ya que, conforme a lo previsto en el artículo 74 de la Constitución, el procedimiento ha de iniciarse por el Senado. Así, la Proposición de Ley de las Cortes de Aragón, sobre solidaridad y modificación de la Ley 22/2001, de 27 de diciembre, reguladora de los Fondos de Compensación Interterritorial, una vez tomada en consideración por el Pleno del Congreso de los Diputados, fue remitida al Senado para continuar en dicha Cámara su tramitación, a efectos de lo dispuesto en los artículos 158.2 y 74.2 de la Constitución.
Calificación
En torno a la facultad de calificación de la Mesa de la Cámara respecto a las proposiciones de ley destaca la doctrina del Tribunal Constitucional según la cual aquélla ha de limitarse a constatar el cumplimiento de los requisitos formales reglamentariamente exigidos, absteniéndose de entrar a analizar su contenido, de forma que sólo si la contradicción a Derecho o la inconstitucionalidad fueren palmarias y evidentes, podrá acordar su inadmisión a trámite (Sentencias del Tribunal Constitucional 95/1994, 124/1995 y 38/1999).
Presentada la iniciativa corresponde a la Mesa su calificación. A este respecto cabe señalar que análogamente a lo establecido en el artículo 89 de la Constitución para los proyectos de ley, requiere el Reglamento del Congreso que las proposiciones de ley se presenten acompañadas de una exposición de motivos y de los antecedentes necesarios para poder pronunciarse sobre ellas. Ahora bien, frente al rigor con que se examinan los antecedentes que han de acompañar a las iniciativas gubernamentales, en este caso los grupos parlamentarios se limitan a adjuntar una relación en la que citan las normas que inspiran su iniciativa. De hecho, es frecuente que olviden adjuntar los antecedentes, en cuyo caso no obstante la Mesa acuerda su admisión a trámite y, paralelamente, recabar al autor los antecedentes preceptivos, de manera que su remisión se convierte en una conditio sine quan non para someter la iniciativa a la toma en consideración del Pleno, pero que no obsta a su admisión a trámite por la Mesa.
En el artículo 108 del Reglamento del Senado se establece que las proposiciones de ley deberán ser formuladas en texto articulado, acompañado de una exposición justificativa y, en su caso, de una Memoria en la que se evalúe su coste económico.
La Mesa ordenará asimismo la publicación de la iniciativa y su remisión al Gobierno para que exprese su conformidad o no con la tramitación, especialmente si la iniciativa implicara aumento de los créditos o disminución de los ingresos presupuestarios (artículos 134.6 CE y 126 del Reglamento del Congreso). A tal efecto el gobierno dispone de un plazo de 30 días hábiles en el Congreso (artículo 126 del Reglamento del Congreso), 10 días en el Senado (artículo 151 del Reglamento del Senado), para expresar su conformidad o disconformidad con la proposición de ley. Si el gobierno expresa su disconformidad, no cabe someter la iniciativa a su toma en consideración por el Pleno. En la práctica, aunque es difícil encontrar los supuestos en que ha manifestado el gobierno su disconformidad, pues resulta más práctico que sea la mayoría parlamentaria que le apoya quien exprese su criterio en relación con la misma, tal previsión normativa le ha permitido demorar la toma en consideración por el Pleno de diversas iniciativas, simplemente no renunciando a dicho plazo reglamentario.
No prevé el Reglamento del Congreso un sistema específico para resolver la controversia ante una eventual discrepancia entre el Gobierno y la Cámara sobre la calificación de las proposiciones de ley, sí el Reglamento del Senado que atribuye al Presidente del Senado su resolución. A este respecto cabe tener en cuenta la doctrina recogida en la Sentencia del Tribunal Constitucional 223/2006, en relación con la facultad otorgada al Pleno de la Asamblea de Extremadura, en virtud de la reforma introducida en su Reglamento, en la que el Tribunal Constitucional considera que la facultad atribuida al Consejo de Gobierno por el Estatuto de Autonomía de Extremadura, similar a la concedida al Gobierno por el artículo 134.6 de la Constitución, constituye una facultad de veto incondicionado.
Posteriormente, en la Sentencia del Tribunal Constitucional 242/2006, en relación con la normativa sobre la materia recogida en el Reglamento del Parlamento Vasco, ha subrayado el respaldo constitucional (artículo 134.6 de la Constitución) de tal facultad del Gobierno, si bien se encuentra sometida a un régimen jurídico que integra elementos formales, como en el plazo en que el Gobierno puede expresar su disconformidad, y materiales, como el que la iniciativa parlamentaria implique disminución de los ingresos presupuestarios.
Cabe señalar que, según establece el artículo 84 de la Constitución, el gobierno también puede oponerse a la tramitación de las proposiciones de ley por ser contrarias a una delegación legislativa en vigor. En tal caso, prevé la propia Constitución la posibilidad de presentar una proposición de ley para la derogación total o parcial de la ley de delegación.
También aquí regula el Reglamento del Senado, en su artículo 128, la solución del eventual conflicto, incluyendo la propuesta del gobierno en el orden del día del pleno para su tramitación conforme a lo prevenido para los conflictos entre órganos constitucionales del Estado, con efectos suspensivos sobre el procedimiento legislativo.
Tramitación
El artículo 89.1 de la Constitución, tras reconocer la prioridad de la tramitación de las iniciativas legislativas procedentes del gobierno sobre la de las proposiciones de ley, establece una especie de "garantía institucional" para las mismas, al señalar que ello no puede impedir su ejercicio.
En cuanto a la inclusión de tales iniciativas en el orden del día para su toma en consideración, no prevé el Reglamento del Congreso de los Diputados el criterio para hacerlo, siendo así que hasta la fecha existía la práctica acuñada de atender al orden cronológico de su presentación en el Registro General de la Cámara, práctica que recientemente la Junta de Portavoces ha decidido sustituir por el criterio del cupo, régimen aplicado con carácter general para la inclusión de otras iniciativas en el orden del día del pleno.
Fase característica del procedimiento legislativo que han de seguir las proposiciones de ley es el trámite de toma en consideración, en virtud del cual, y a diferencia de lo que ocurre en relación con los proyectos de ley, es facultad del Pleno de la Cámara correspondiente decidir si adopta o asume para sí la iniciativa, de manera que sólo si el resultado de la votación en el pleno es favorable puede proseguir su tramitación en la Cámara.
Este trámite tiene una naturaleza evidentemente política, de manera que su resolución se somete al criterio mayoritario de oportunidad del pleno. Así lo ha subrayado el propio Tribunal Constitucional, en su Auto 659/1987: "En este caso de propuestas de Diputados o grupos parlamentarios el rechazo o aceptación de la propuesta, convirtiéndolas en iniciativa de la Cámara, constituye un paso dentro del procedimiento legislativo, integrándose en el mismo. En este acto, cuyo contenido negativo determina la imposibilidad de continuar el procedimiento legislativo, se exterioriza una voluntad del órgano legislativo, la cual puede constituir también en el rechazo de una proposición de Ley (...).
Resulta así claro que este Tribunal no puede sustituir la decisión que en uso de sus atribuciones tomó la Cámara, decisión propia de una voluntad política, de tramitar o no una proposición de Ley. La autonomía e independencia del órgano parlamentario impide así una supervisión jurisdiccional de este tipo de actos del Congreso, formalmente correcto mediante el cual se decide colegiadamente la toma en consideración de una determinada proposición de Ley. Por ser un acto parlamentario libre, en cuanto al fin, resultaría impracticable el examen de la conformidad a Derecho (a la Constitución, en este caso) de la decisión, así adoptada por la Cámara" (Fundamento 2).
El debate de toma en consideración en el Congreso se ajusta al esquema de los debates de totalidad, con un turno a favor y otro en contra, y la toma de posición por los restantes grupos parlamentarios.
El artículo 108 del Reglamento del Senado prevé un complejo debate que parte de la posibilidad de presentar proposiciones de ley alternativas y su debate acumulado con la iniciativa originaria. Se establece que cada una de las proposiciones de ley deberá ser debatida en el mismo orden de presentación, para lo cual procederá su defensa por alguno de sus proponentes, seguido de dos turnos a favor y dos en contra, que se producirán, en su caso, de forma alternativa y sólo podrán atribuirse a Senadores pertenecientes a distintos grupos parlamentarios. (Norma interpretativa de la Presidencia del Senado sobre turnos a favor y en contra previstos en los artículos 108.4, 121, 129 y 155.2 del Reglamento del Senado, de 17 de abril de 1985. Boletín Oficial de las Cortes Generales, Senado, Serie I, núm. 145, de 13 de abril de 1985).
Retirada y caducidad
En relación con las proposiciones de ley, frente a lo dispuesto para los proyectos de ley, sólo podrán retirarse por su proponente con plenos efectos si tal retirada se produce antes de su toma en consideración por el Pleno. Posteriormente sólo será efectiva la retirada si la acepta el Pleno de la Cámara (artículo 129 del Reglamento de Congreso).
La circunstancia de que una vez tomada en consideración por el Congreso una iniciativa ésta se entiende ya asumida por la propia Cámara, ha influido en el criterio acuñado en relación con la declaración de caducidad de las iniciativas legislativas.
Así, al finalizar una legislatura, se aplica a los proyectos de ley el principio general de caducidad (artículo 207 del Reglamento del Congreso). Respecto de las proposiciones de ley procedentes del Congreso o del Senado rige igualmente ese criterio, como también respecto de las Proposiciones de ley autonómicas tomadas ya en consideración. Sin embargo, si éstas últimas no han sido sometidas aun a este trámite, al tratarse de iniciativas de terceros, distintos del gobierno, se viene acordando su traslado a la Cámara que se constituya en la próxima legislatura, sin necesidad por tanto de que el Parlamento autonómico tenga que reiterar su presentación.
Respecto de las iniciativas legislativas populares rige lo dispuesto en el artículo 14 de su ley reguladora (Ley Orgánica 3/1984), conforme al cual no decaerán por disolución de las Cámaras, aunque podrán retrotraerse al trámite que decida la Mesa de la Cámara, sin que sea preciso en ningún caso presentar nueva certificación acreditativa de haberse reunido el mínimo de firmas exigidas.
• Al margen de la especial iniciativa legislativa prevista para la aprobación de los Estatutos de Autonomía en los artículos 146 y 151 de la Constitución, existen las siguientes clases de proposiciones de ley:
- - las presentadas por el Congreso y el Senado
- - las remitidas por las Asambleas de las Comunidades Autónomas ,
- - la iniciativa popular para la presentación de proposiciones de ley exige no menos de 500.000 firmas acreditadas. No procederá dicha iniciativa en materias propias de Ley Orgánica, tributarias o de carácter internacional, ni en lo relativo a la prerrogativa de gracia.