Protección de la legalidad urbanística

¿En qué consiste la protección de la legalidad urbanística?

Por protección de la legalidad urbanística se entiende el conjunto de medidas y potestades de que dispone la Administración urbanística con competencias en la materia, en los supuestos de incumplimiento de la legalidad formal o material urbanística, tanto para obras y usos en curso de ejecución sin título habilitante o sin ajustarse al mismo, como para obras y usos terminados, así como las medidas a adoptar en caso de que estén amparadas en títulos ilegales.

Siguiendo los antecedentes previstos por la legislación estatal, las normas de disciplina urbanística la práctica totalidad de las Comunidades Autónomas distinguen entre las obras y usos que estén en ejecución, de las ya terminadas. Alguna Comunidad, en cambio, diferencia entre actividades clandestinas e ilegales considerando clandestinas las actuaciones legalizables e ilegales la que no lo son.

Por parte de algunas Comunidades Autónomas se ha adoptado un término expresivo de la protección de la legalidad urbanística, distinguiéndose entre actuaciones clandestinas y actuaciones ilegales. La disciplina urbanística supone la intervención sobre actividades clandestinas, las cuales deben someterse a expediente de legalización. Si no son legalizables, reciben la denominación de ilegales.

Sin perjuicio de ello, no hay que olvidar que el Código Penal prevé diversos tipos encaminados a la protección de la legalidad urbanística (artículos 319 y 320 del CP), para reprochar los ataques más graves o relevantes a la misma, previendo el Texto refundido de la Ley del Suelo y Rehabilitación Urbana de 2015 que, "cuando con ocasión de los expedientes administrativos que se instruyan por infracción urbanística o contra la ordenación del territorio aparezcan indicios del carácter de delito o falta del propio hecho que motivó su incoación, el órgano competente para imponer la sanción lo pondrá en conocimiento del Ministerio Fiscal, a los efectos de exigencia de las responsabilidades de orden penal en que hayan podido incurrir los infractores, absteniéndose aquél de proseguir el procedimiento sancionador mientras la autoridad judicial no se haya pronunciado.

La sanción penal excluirá la imposición de sanción administrativa sin perjuicio de la adopción de medidas de reposición a la situación anterior a la comisión de la infracción". A lo que hay que añadir, en otro plano, el carácter público de la acción para exigir ante los órganos administrativos y los tribunales de la jurisdicción contencioso-administrativa la observancia de la legislación y demás instrumentos de ordenación territorial y urbanística.

¿En qué consisten las obras, actividades y usos del suelo en curso de ejecución sin título habilitante o en contra de sus determinaciones?

Siguiendo los antecedentes previstos por la legislación estatal, las normas de disciplina urbanística de las Comunidades Autónomas distinguen entre las obras y usos que estén en ejecución, de las ya terminadas.

En ambos casos se parte de una actuación ilegal, ya sea desde un punto de vista sustantivo (por no ajustarse al ordenamiento urbanístico la obra o uso en ejecución), o por contravenir el orden formal (se están efectuando sin título habilitante autorizatorio). Por lo que respecta al título habilitante, se entiende por tal la licencia de obras, actividades o usos, así como las órdenes de ejecución y los proyectos de urbanización, en el caso de actuaciones de urbanización.

Medidas cautelares: la suspensión de obras y usos y medidas accesorias

La primera reacción que contempla el Derecho autonómico es la imposición de medidas cautelares para evitar la continuidad del acto ilegal (ya lo sea desde un punto de vista sustantivo o formal).

La medida cautelar tradicionalmente utilizada y que se generaliza en la legislación autonómica, es la orden de suspensión de las obras de urbanización, de construcción, de edificación, de implantación de actividad, o de usos urbanísticos o de actividades. Algunas Comunidades Autónomas, mejorando los antecedentes normativos estatales, amplían los supuestos de suspensión, abarcando también los actos de urbanización y las suspensiones de usos urbanísticos y de actividades (establecimientos).

La orden de suspensión suele encomendarse por los textos legales urbanísticos al Alcalde, reservándose la Comunidad Autónoma competencias de subrogación en caso de inejecución municipal.

Asimismo, por parte de las normas autonómicas reguladoras de la materia, con la finalidad de reforzar la efectiva suspensión y el buen fin de la medida de protección de la legalidad urbanística, acompañan la orden de suspensión con las siguientes medidas accesorias:

• a) Retirada de los materiales preparados para ser utilizados en la obra o actividad suspendida y la maquinaria afecta a la misma.
• b) El precintado de las obras, instalaciones y elementos auxiliarse de las actividades objeto de suspensión.
• c) La suspensión de suministros de agua, electricidad, gas y telecomunicaciones de las actividades y obras cuya paralización se haya ordenado.
• d) La ejecución forzosa mediante la imposición de multas coercitivas, reiterables.
• e) En lo que respecta a actos de parcelación ilegales, la práctica de asientos registrales que impiden el acceso al Registro de las parcelas ilegalmente segregadas.

Actos de edificación y usos del suelo compatibles con el Ordenamiento urbanístico. Procedimiento de legalización

Para ello, con carácter general las normas urbanísticas autonómicas prevén la tramitación de un procedimiento de legalización por parte de la Administración urbanística (la municipal, con carácter general), cuyo primer trámite suele ser la comunicación al interesado de un requerimiento de legalización, para que aporte la documentación correspondiente o, en su caso, ajuste las obras al título habilitante, concediéndole un plazo normalmente de dos meses.

Si transcurrido dicho plazo el promotor de las obras o usos no insta la legalización, los resultados suelen ser la demolición de las obras y el impedimento y cese definitivo de los usos o actividades.

Actos de edificación y usos del suelo incompatibles con el Ordenamiento urbanístico. La reposición de la realidad física ilegalmente alterada

Comprobado por la Administración urbanística que las actuaciones clandestinas (ya sea por no disponer de licencia, orden de ejecución o proyecto de urbanización, o bien por no ajustarse a dichos títulos), no son legalizables, proceden las actuaciones administrativas encaminadas a restituir físicamente el orden urbanístico conculcado. En Castilla-La Mancha y Extremadura reciben la denominación de actuaciones ilegales.

En los casos de ejecución de obras, la restitución física irá encaminada a la reposición al estado anterior (demolición, reconstrucción, etc.). En los supuestos de usos y actividades contrarios al ordenamiento, la restitución consistirá en el impedimento o cese definitivo de los mismos.

¿En qué consisten las obras, actividades y usos del suelo terminados sin título habilitante o en contra de sus determinaciones?

Restablecimiento del orden jurídico perturbado

El restablecimiento del orden jurídico perturbado por un acto que no estando ya en curso de ejecución se haya terminado sin la aprobación o licencia urbanística preceptivas o, en su caso, orden de ejecución, o contraviniendo las condiciones de las mismas, tendrá lugar mediante la legalización del correspondiente acto o uso o, en su caso, la reposición a su estado originario de la realidad física alterada, dependiendo, respectivamente, de que las obras fueran compatibles o no con la ordenación vigente.

Cuando las obras pudieran ser compatibles con la ordenación urbanística vigente se requerirá al interesado para que inste la legalización, que generalmente suele determinarse en el plazo de dos meses, o proceda a ajustar las obras al título habilitante en el plazo previsto en el mismo.

Ante la ausencia de procedimiento, alguna Comunidad Autónoma ha dispuesto que regirán para la solicitud, tramitación y resolución de la legalización las mismas reglas establecidas para las aprobaciones o licencias que deban ser otorgadas (artículo 182.3 de la ley 7/2002, de Ordenación Urbanística de Andalucía).

Reposición de la realidad física alterada

Con carácter general, atendiendo a las distintas normas de carácter autonómico, procederá adoptar la medida de reposición de la realidad física alterada cuando:

• a) las obras sean manifiestamente incompatibles con la ordenación urbanística,
• b) se inste la legalización y ésta haya sido denegada,
• c) se haya instado la legalización en el plazo concedido al efecto y de las actuaciones de instrucción realizadas en el procedimiento resulte la improcedencia legal de dicha legalización por disconformidad de los actos con las determinaciones de la legislación y de la ordenación urbanística aplicables.

Plazos de ejercicio de la potestad de protección de la legalidad urbanística

Analizamos a continuación los plazos de que dispone la Administración para ejercitar las medidas de protección de la legalidad urbanística.

Plazo de ejercicio de la potestad administrativa de protección de la legalidad urbanística

En primer lugar, la normativa urbanística ha precisado el plazo para que pueda incoarse por la Administración un expediente de protección de la legalidad urbanística, para evitar la situación de pendencia e inseguridad jurídica que generaría la no sujeción a plazo alguno.

Por lo que respecta a la legislación estatal, en un primer momento, con la Ley del Suelo de 1956, la Administración sólo podía reaccionar frente a las actuaciones sin licencia en curso de ejecución. Posteriormente, con la Ley 19/1975, de 2 de mayo, de Reforma de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, se estableció un plazo de un año desde la total terminación de las obras, dentro del cual podían adoptarse medidas de restablecimiento de la legalidad urbanística. Este plazo fue ampliado a cuatro años en virtud del Real Decreto-Ley 16/1981, de 16 de octubre, con el fin de evitar la consolidación de actuaciones ilegales.

En otras Comunidades Autónomas, atendiendo a la gravedad de algunos actos de incumplimiento de la legalidad urbanística, no se sujeta a tiempo alguno la adopción por la Administración de medidas de reacción contra los mismos. Es el caso de la Comunidad Autónoma de Andalucía, al disponer el artículo 185.2 de la Ley 7/2002, de Ordenación Urbanística, que: "La limitación temporal del apartado anterior no regirá para el ejercicio de la potestad de protección de la legalidad urbanística y restablecimiento del orden jurídico perturbado respecto de los siguientes actos y usos:

A) Los de parcelación urbanística en terrenos que tengan la consideración de suelo no urbanizable.

B) Los que afecten a:

a) Terrenos clasificados como suelo no urbanizable de especial protección o incluidos en la Zona de Influencia del Litoral.

b) Bienes o espacios catalogados.

c) Parques, jardines, espacios libres o infraestructuras o demás reservas para dotaciones, en los términos que se determinen reglamentariamente.

d) Las determinaciones pertenecientes a la ordenación estructural de los Planes Generales de Ordenación Urbanística o de los Planes de Ordenación Intermunicipal, en los términos que se determinen reglamentariamente".

En los supuestos que haya transcurrido el plazo de ejercicio de la potestad de adopción de medidas de protección de la legalidad urbanística, ello no conlleva el ajuste al ordenamiento de las obras contrarias al mismo, quedando la edificación fuera de ordenación, como ha precisado la jurisprudencia y alguna norma autonómica.

Plazo para la resolución y notificación del procedimiento de protección de la legalidad urbanística

Por lo que respecta al plazo de que dispone la Administración para resolver y notificar el expediente de protección de legalidad urbanística o de legalización, una vez iniciado, será el que a tal efecto determine la normativa autonómica de aplicación. En caso de que transcurrido el mismo no haya sido resuelto y notificada la resolución que corresponda, procederá la caducidad de conformidad con lo dispuesto el artículo 25 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, sin perjuicio de la nueva incoación de expediente de protección en tanto no haya transcurrido el plazo para el ejercicio de dicha potestad.

Plazo para la ejecución del acuerdo de restitución física de la realidad alterada

Para los casos en que la Administración haya acordado la restitución física de la realidad alterada y, sin embargo, no ejecute dicho acto administrativo, a falta de regulación específica que se dicte en su caso por la legislación urbanística, la jurisprudencia ha aplicado los plazos de prescripción establecidos en el Código Civil. En estos términos se pronuncia la sentencia de 24 de enero de 1994 del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, que resuelve la falta de regulación del plazo de ejecución de una orden de demolición, acudiendo a lo establecido en el Código Civil en relación con los plazos para el ejercicio de acciones personales que no tengan término especial de prescripción.

¿A qué nos referimos con actos de construcción y usos del suelo ejecutados al amparo de una licencia u orden de ejecución ilegal?

En los supuestos que las obras, actividades o usos del suelo, subsuelo o vuelo, se ejecuten o hayan ejecutado al amparo de un título habilitante autorizado por la Administración urbanística actuante, de conformidad con la teoría general de los actos administrativos contenida en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (presunción de validez y eficacia inmediata), sólo pueden ser disciplinados si se suspende la ejecución del título habilitante o es eliminado del orden jurídico, mediante la interposición de un recurso o por el ejercicio de la Administración de la revisión de oficio.

Mientras las obras estén en curso de ejecución, se procederá a la suspensión de los efectos del acto administrativo legitimador y a la adopción de las demás medidas que procedan. Si las obras estuvieren terminadas, se procederá a su revisión de oficio por los trámites previstos en la legislación de procedimiento administrativo común.

Procedimiento especial de suspensión de los efectos de una licencia u orden de ejecución, para actos de edificación y de uso del suelo en ejecución

Según se ha expuesto anteriormente, sólo podrán paralizarse unas obras o suspenderse un uso urbanístico que se encuentre legitimado en un título de habilitación otorgado por la Administración, si previa o simultáneamente se suspende la ejecución de dicho título habilitante.

El Texto Refundido de la Ley de Régimen de Suelo y Ordenación Urbana aprobado por Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril exigía para ello que se tratara de una infracción grave y manifiesta del ordenamiento urbanístico, lo que ha sido generalmente extrapolado a los textos legales autonómicos, sin perjuicio de las peculiaridades de cada régimen jurídico autonómico. La suspensión del acto autorizatorio decretada por el Alcalde, al afectar a la eficacia del acto, conlleva la paralización de las obras o suspensión del uso.

Dado el carácter excepcional de la medida, la normativa urbanística enlaza este supuesto de suspensión con el procedimiento especial contemplado en el artículo 127 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, por lo que una vez adoptado el acuerdo de suspensión, se dará traslado del mismo y del correspondiente expediente a la jurisdicción contencioso-administrativa, que dictará sentencia por la que se anule o confirme el acto o acuerdo objeto del recurso, disponiendo lo que proceda en cuanto a la suspensión.

Revisión e impugnación de licencias y de otros instrumentos urbanísticos ilegales

Junto al supuesto anterior de impugnación especial de los actos administrativos a través de la suspensión de sus efectos, la legislación urbanística autonómica, al igual que la legislación estatal supletoria (artículo 34.5 del Reglamento de Disciplina Urbanística), prevé la posibilidad de dejar sin efecto las licencias y órdenes de ejecución ilegales, a través de los procedimientos de revisión regulados con carácter general en la Ley 39/2015, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Si el título autorizatorio incurre en causa de nulidad de las previstas en el artículo 47 de la Ley 39/2015, el procedimiento a utilizar será la revisión de oficio de acto nulo, de conformidad con el artículo 106 de la misma.

Sin embargo, si el acto contiene una infracción del ordenamiento jurídico no merecedora de nulidad de pleno derecho, deberá sustanciarse su anulación previa declaración de lesividad por el Pleno de la Corporación, dado el carácter de acto favorable para los interesados, a fin de proceder a su ulterior impugnación ante la jurisdicción contencioso-administrativa, de conformidad con los artículos 48 y 107 de la Ley citada.

Consecuencias administrativas de la anulación de las licencias y órdenes de ejecución ilegales y responsabilidad patrimonial de la Administración

Si a resultas de la tramitación de cualquiera de las vías apuntadas anteriormente (procedimiento especial de suspensión, revisión de actos nulos o declaración de lesividad de actos anulables), se arroja como resultado la anulación del título habilitante emitido por la Administración, ello conlleva un doble efecto jurídico-administrativo:

• 1. Por parte de la Administración actuante, deberán adoptarse las medidas de reposición de la realidad física alterada que resulten precisas a la naturaleza de las actuaciones ilegales realizadas.
• 2. Con arreglo a la letra d) del artículo 48 del Texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana aprobado por Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, dan lugar a derecho de indemnización las lesiones en los bienes y derechos que resulten de los supuestos de anulación de los títulos administrativos habilitantes de obras y actividades, sin que en ningún caso haya lugar a indemnización si existe dolo, culpa o negligencia graves imputables al perjudicado.