Puertos de interés general

¿Qué tipo de puertos encontramos y qué competencias tienen?

El Texto Refundido de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2011, de 5 de septiembre (en adelante LPEMM), norma que derogó la Ley 27/1992, de 24 de noviembre, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, regula en su artículo 2 el concepto de puerto marítimo entendiendo por tal el "conjunto de espacios terrestres, aguas marítimas e instalaciones que, situado en la ribera de la mar o de las rías, reúna condiciones físicas, naturales o artificiales y de organización que permitan la realización de operaciones de tráfico portuario, y sea autorizado para el desarrollo de estas actividades por la Administración competente".

Aparte de regular (artículo 2.2 LPEMM) los requerimientos físicos y de organización para que esos espacios sean tenidos como puerto marítimo (superficie de agua, zona de fondeo, espacios para depósito y almacenamiento de mercancías o enseres, etc.), la Ley clasifica los puertos en dos grandes apartados (artículo 2.4 LPEMM): comerciales y no comerciales (pesqueros, deportivos y refugio) y en el apartado 5 del artículo LPEMM 2 recoge la figura de los puertos de interés general en atención a la relevancia de su función en el conjunto del sistema portuario español. Quedan fuera de la referida ley -aun cuando dependan de la Administración del Estado- los puertos, bases, estaciones, arsenales e instalaciones navales de carácter militar y zonas militares portuarias (artículo 14.1 LPEMM).

Esta clasificación tiene su relevancia competencial pues, de conformidad con el artículo 149.1.20 de la Constitución, la competencia sobre los puertos de interés general es del Estado, luego a la Administración del Estado (artículo 11 LPEMM); por el contrario, las Comunidades Autónomas son competentes respecto de los puertos de refugio, los puertos deportivos y, en general, aquellos en los que no se desarrollen actividades comerciales (artículo 148.1.6 de la Constitución), lo que concreta el artículo 5 de la LPEMM.

Respecto de la cuestión de si sólo pueden ser de interés general los puertos comerciales -lo que tiene relevancia a efectos competenciales- la Sentencia del Tribunal Constitucional 40/1998 señala que la Constitución no define qué se entiende por "puerto de interés general" por lo que la ley goza de gran libertad para la determinación de la concurrencia de tal interés si bien esa libertad debe compaginarse con las exigencias del Estado de las Autonomías. Entiende así la referida Sentencia que los artículos 148 y 149 de la Constitución responden a dos técnicas diferentes en la distribución de competencias: un criterio general y formalizado en el artículo 149.1.20 CE ("interés general") y un criterio individualizado y descriptivo en el artículo 148.1.6 CE.

En todo caso, y por excepción, puede haber puertos que carezcan de carácter comercial que sean de interés general y, por lo tanto, de la competencia exclusiva del Estado, tanto con arreglo al artículo 148.1 como con arreglo al artículo 149.1 de la Constitución pues la atribución de la competencia a las autonomías sobre puertos se basa en el tipo de actividad que en ellos se realiza, la competencia del Estado se basa en la noción de interés general, interés que podrá apreciarse, fundamentalmente, en los puertos comerciales que desarrollen una actividad relevante para el conjunto del Estado, aunque puede vincularse a razones de otra índole.

¿Cuáles son los requisitos para declarar un puerto como de interés general?

El artículo 4 LPEMM relaciona las circunstancias que permiten declarar a un puerto como de interés general:

• a) Que se efectúen en ellos actividades comerciales marítimas internacionales.
• b) Que su zona de influencia comercial afecte de forma relevante a más de una Comunidad Autónoma.
• c) Que sirvan a industrias o establecimientos de importancia estratégica para la economía nacional.
• d) Que el volumen anual y las características de sus actividades comerciales marítimas alcancen niveles suficientemente relevantes o respondan a necesidades esenciales de la actividad económica general del Estado.
• e) Que por sus especiales condiciones técnicas o geográficas constituyan elementos esenciales para la seguridad del tráfico marítimo, especialmente en territorios insulares.

Respecto de los apartados a) y d) del artículo 5 de la anterior Ley 27/1992, entendió la Sentencia del Tribunal Constitucional 40/1998 que tanto las referencias a las actividades comerciales marítimas internacionales -letra a)- como al volumen y características de las actividades comerciales o su relación con necesidades esenciales de la actividad económica general del Estado -letra d)- se mueven dentro de las condiciones que puede tener un puerto para ser considerado de interés general, pues se trata, en primer lugar, de puertos que desarrollan actividades comerciales y, en segundo lugar, de actividades que trascienden del interés que puede tener una concreta Comunidad Autónoma. Respecto de su posible indeterminación, la misma sentencia señaló que el control de la integración de esos criterios debe hacerse a propósito de la concreta declaración de un puerto como de interés general.

La letra e) vincula el interés general a las "condiciones técnicas o geográficas" que puedan tener los puertos en relación con lo que se denomina seguridad del tráfico marítimo y, especialmente, del tráfico con los territorios insulares. La Sentencia citada señaló respecto del artículo 5.e) de la anterior ley que no es enteramente descartable que ese tráfico sea de carácter comercial y que, por ello, esta circunstancia aparezca unida a alguna de las otras enumeradas en el precepto pero dados los términos generales del precepto, esa vinculación no tiene por qué darse en todos los casos, por lo que hay que entender que la circunstancia tiene sustantividad por sí misma para justificar la calificación de un puerto como de interés general del Estado. Por lo tanto, es posible que, de acuerdo con la Ley un puerto no comercial sea declarado de interés general del Estado en atención a esas "especiales condiciones técnicas o geográficas".

El cambio de clasificación de un puerto por alteración de las circunstancias a las que se refiere el artículo 5.1, compete al gobierno, mediante Real Decreto, a propuesta del Ministerio de Obras Públicas y Transportes (hoy día Fomento), y previa la tramitación del correspondiente expediente, con audiencia de la Comunidad Autónoma que resulte afectada de forma relevante por la zona de influencia comercial del puerto, así como de los Ayuntamientos en los que se sitúe la zona de servicio.

¿Qué puertos son considerados de interés general?

De conformidad con lo expuesto, en el Anexo I del Texto Refundido se relacionan los puertos de interés general, luego, de acuerdo con el artículo 149.1.20 de la Constitución, competencia exclusiva de la Administración del Estado:

• — Pasaia y Bilbao en el País Vasco
• — Santander en Cantabria.
• — Gijón-Musel y Avilés en Asturias.
• — San Cibrao, Ferrol y su ría, A Coruña, Vilagarcía de Arousa y su ría, Marín y ría de Pontevedra y Vigo y su ría, en Galicia.
• — Huelva, Sevilla y su ría, Cádiz y su bahía (que incluye el Puerto de Santa María, el de la zona franca de Cádiz, Puerto Real, el Bajo de la Cabezuela y Puerto Sherry), Tarifa, Bahía de Algeciras, Algeciras-La Línea, Málaga, Motril, Almería y Carboneras en Andalucía.
• — Ceuta y Melilla.
• — Cartagena (que incluye la dársena de Escombreras) en Murcia.
• — Alicante, Gandía, Valencia, Sagunto y Castellón en la Comunidad Valenciana.
• — Tarragona y Barcelona en Cataluña.
• — Palma, Alcudia, Maó, Eivissa y La Savina en Illes Balears.
• — Arrecife, Puerto Rosario, Las Palmas (que incluye el de Salinetas y el de Arinaga), Santa Cruz de Tenerife (que incluye el de Granadilla), Los Cristianos, San Sebastián de la Gomera, Santa Cruz de la Palma y la Estaca en Canarias.

¿Cómo se gestionan?

Uno de los objetivos del texto Refundido (artículo 1 LPEMM) es dotar a los puertos de interés general de autonomía funcional y de gestión.

A través de Puertos del Estado (artículo 16 LPEMM) el gobierno ejecuta su política portuaria, en especial la coordinación y control de eficacia del sistema portuario. Son las concretas Autoridades Portuarias las que asumen la gestión de los puertos de su competencia en régimen de autonomía. En todo caso hay que tener presente que las Comunidades Autónomas no son ajenas a estas Autoridades pues les corresponde designar a los órganos de gobierno de las Autoridades Portuarias.

Compete a las Autoridades Portuarias, entre otras funciones, la prestación de los servicios portuarios generales, autorización y control de los servicios portuarios básicos, ordenación de la zona de servicio del puerto y de los usos portuarios, la planificación, proyecto, construcción, conservación y explotación de las obras y servicios del puerto, y el de las señales marítimas que tengan encomendadas, con sujeción a lo establecido en esta ley.

También asumen la gestión del dominio público portuario y de señales marítimas que le sea adscrito, la optimización de la gestión económica y la rentabilización del patrimonio y de los recursos que tengan asignados, el fomento de actividades industriales y comerciales relacionadas con el tráfico marítimo o portuario y la coordinación de las operaciones de los distintos modos de transporte en el espacio portuario.

La gestión de los puertos de interés general responde al modelo landlord, en el que la Autoridad Portuaria limita su cometido a proveer de infraestructura y suelo portuario, a regular la utilización del dominio público, mientras que los servicios son prestados fundamentalmente por operadores privados en régimen de autorización o concesión.

Este modelo supone, además, que la función del puerto va más allá de su tradicional papel de puntos de embarque o desembarque de mercancías y pasajeros para convertirse en centros en los que se ubica toda una serie de actividades que generan valor añadido a la mercancía, plenamente integrados en las cadenas logísticas e intermodales.

¿Qué régimen económico siguen y qué servicios ofrecen?

El Texto Refundido ha supuesto la derogación de la Ley 48/2003, de 26 de noviembre, de régimen económico y de prestación de servicios de los puertos de interés general [disposición derogatoria única. C)] y en la actualidad el artículo 156 LPEMM prevé que el régimen económico de los puertos de titularidad estatal deberá responder al principio de autosuficiencia económica del sistema portuario en su conjunto y de cada una de las Autoridades Portuarias en un marco de autonomía de gestión económico-financiera de los organismos públicos portuarios.

A estos efectos regula el régimen financiero tanto de Puertos del Estado como de las Autoridades Portuarias, regulando las diferentes tasas, precios privados, régimen presupuestario y contable, de fiscalización y recursos humanos. Por último, regula los diferentes servicios portuarios.