Puertos deportivos

¿Qué define a un puerto como deportivo?

El Texto Refundido de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2011, de 5 de septiembre considera puerto marítimo al conjunto de espacios terrestres, aguas marítimas e instalaciones que, situado en la ribera de la mar o de las rías, reúna condiciones físicas, naturales o artificiales y de organización que permitan la realización de operaciones de tráfico portuario, y sea autorizado para el desarrollo de estas actividades por la Administración.

De esta definición legal, de carácter esencialmente descriptivo, que se conecta en último término con una autorización administrativa resulta que la característica esencial de los puertos ha dejado de ser el servir de la zona de abrigo y fondeo a las naves, para cargar el acento en la finalidad económica que cumplen los puertos. Finalidad que se condensa en la idea de operaciones de tráfico portuario.

La clasificación más importante de los puertos es la que distingue entre puertos de interés general y el resto; diferenciación que tiene trascendencia constitucional, por cuanto es el criterio partidor fundamental entre las competencias del Estado y las que pueden asumir otras Entidades. La pérdida de la condición de puerto de interés general comporta, el cambio de titularidad del puerto que pasa a ser de la Comunidad autónoma correspondiente, siempre que ésta hubiese asumido competencias en materia portuaria.

¿Dónde se regula?

El concepto de puerto deportivo estaba recogido en el artículo 1 de la Ley 55/1969, de 26 de abril, sobre Puertos Deportivos, que fue derogada por la Ley 27/1992, de 24 de noviembre, de Puertos, que no recoge ninguna referencia a la regulación de este tipo de puertos; esta Ley 27/1992 ha sido derogado por el Texto Refundido antes citado y actualmente vigente. Así la Ley 55/1969 definía los puertos deportivos de la siguiente manera: "Se regirán por la presente Ley -decía la norma- los puertos especialmente construidos o destinados para ser utilizados por embarcaciones deportivas y las zonas que con tal finalidad se construyan o habiliten en los puertos destinados a la industria y comercio marítimos".

La regulación autonómica de esta materia se contiene actualmente en la Ley 21/2007, de 18 de diciembre, de Régimen Jurídico y Económico de los Puertos de Andalucía; Ley 10/2005 de 21 de junio, de puertos de las Illes Balears; Ley 14/2003, de 8 de abril, de Puertos de Canarias (artículos 53 a64) y Decreto 52/2005, de 12 de abril, por el que se aprueba el Reglamento de desarrollo y ejecución de la Ley de Puertos de Canarias; Ley de Cantabria 5/2004, de 16 de noviembre, de Puertos de Cantabria; Ley 5/1998, de 17 de abril, de puertos de Cataluña; Ley 5/1994, de 29 de noviembre, de creación del Ente Público Puertos de Galicia; Ley 3/1996, de 16 de mayo, de Puertos de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia; Decreto 236/1986, de 21 de Octubre, por el que se aprueba el Reglamento de Actividades Portuarias del País Vasco; Ley 1/1999, de 31 de marzo, de la Generalitat Valenciana, de Tarifas Portuarias, y Ley 6/1987, de 12 de junio, del Plan Especial de Puertos de la Comunidad Autónoma de Galicia.

Legalmente se establecen los criterios de clasificación. Son puertos de "invernada o puerto base" aquéllos cuyo acceso marítimo al mismo sea fácil (incluso para la navegación a vela y practicable en todo tiempo), teniendo su acceso adecuado por tierra, que proporcionan a las embarcaciones un atraque cómodo y seguro contando con medios de izada, varada, lanzamiento y remolque, tomas de agua potable y de energía eléctrica, talleres de reparación, almacenes para embarcaciones y sus pertrechos, suministros de combustibles, lubricantes y accesorios.

La construcción de un puerto deportivo puede llevarse a cabo por el Estado, por las Corporaciones locales -evidentemente, por las Comunidades autónomas-, por clubes náuticos u otros deportivos e, incluso, por personas naturales de nacionalidad española. La Ley es muy generosa. Así, nos dice: "...y demás personas jurídicas o naturales de nacionalidad española".

Lo lógico es que la concesión de construcción lleve consigo la de explotación, pudiendo, en consecuencia, ser este concesionario beneficiario de la expropiación forzosa de los terrenos necesarios para el puerto deportivo y obteniendo, además, la concesión demanial oportuna. La ley prevé un procedimiento muy riguroso en cuanto a los trámites para solicitar la construcción, explotación, etc., procedimiento previsto en los artículos 11 y 15 de la Ley de Puertos Deportivos.

Por lo que respecta a la previsión en los instrumentos de planificación urbanística del puerto deportivo, la cuestión dominical cobra, sin embargo, gran trascendencia y, desde luego, tiene diferente planteamiento, según se refiera al caso de puertos existentes, o en construcción, o a aquéllos que se construyan después de la entrada en vigor de la nueva Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas.

Las cuestiones relativas a la demanialidad son las que deben fijar menos nuestra atención, en cuanto lo vamos a referir a la ordenación del territorio, sin embargo, han de ser necesariamente consideradas, afectando no ya sólo a los futuros puertos, sino a los existentes, o en construcción, ya que las posibles revisiones o modificaciones, o sencillamente su ulterior gestión, se han de enfrentar con una compleja situación dominical que parte, en bastantes ocasiones, de un territorio ganado al mar como consecuencia de la construcción del puerto deportivo, cuya "propiedad privada" se atribuía al concesionario, sin perjuicio de las servidumbres y limitaciones a que quedaba sometido por el artículo 18 de la Ley de Puertos Deportivos de 1969.

En cuanto a los terrenos ganados, o a ganar, en propiedad, al mar, en virtud de la cláusula concesional anterior a la promulgación de dicha Ley, los deja pendientes siempre de una posible expropiación, al haber sido declarados de utilidad pública. La parte necesaria para los servicios del puerto y aquellos terrenos ganados al mar sin título administrativo suficiente continúan siendo de dominio público.

Pues bien, esta titularidad dominical que, desde luego, no excluye las competencias materiales de la Comunidad autónoma sobre el puerto deportivo, ejerciendo las potestades de otorgamiento de la concesión y la intervención en las obras y servicios que se efectúen, comportan relevantes títulos de intervención del Estado. Relevancia ésta mucho mayor que la de un simple particular propietario con respecto a sus bienes, si se tiene en cuenta que la demanialidad, en cuanto "propiedad administrativa", aun no concibiéndose como relación de poder, implica de hecho el ejercicio de verdaderas competencias exorbitantes en cuanto que el sujeto propietario es nada menos que la Administración del Estado.

Resulta así que sobre un puerto deportivo se da una complicada situación competencial:

• a) puede existir una parte del territorio no necesaria para los servicios que, en tanto no se expropie, continuará siendo de propiedad del concesionario legal (sea un particular, sea una Corporación local);
• b) la parte del puerto construido sobre una zona marítimo-terrestre o ganada al mar y necesaria para los servicios del puerto, es de dominio público estatal y sobre ella su Administración ejerce las potestades exorbitantes propias de las propiedades públicas. También lo son los terrenos ganados al mar que, aun no siendo necesarios para los servicios, carecen de título administrativo suficiente (Disposición Transitoria Segunda de la Ley de Costas);
• c) la Comunidad autónoma tiene la competencia exclusiva sobre el puerto deportivo (también para los que no tengan la calificación de "interés general del Estado"), entendiendo por puerto deportivo: "recinto de agua abrigada, natural o artificialmente, así como la superficie terrestre contigua e instalaciones y accesos terrestres, que permiten realizar las operaciones requeridas por la flota deportiva y sus usuarios con independencia de otras instalaciones portuarias". Según ello, dispone del haz de potestades correspondientes, tales como la autorización del puerto, o el otorgamiento de las concesiones, obras y servicios;
• d) finalmente, el Ayuntamiento interviene o participa en la formulación del planeamiento, además de las otras Administraciones públicas competentes, según el instrumento de planeamiento de que se trate y concede las licencias urbanísticas necesarias.

Fácilmente puede deducirse, pues, la gran trascendencia y evidente complejidad que, con respecto a las opciones que el planificador debe ejercer, tiene la configuración jurídica de las propiedades a que afecta la previsión de un puerto deportivo en el instrumento planificador. La necesaria presencia de la demanialidad e incluso la débil situación de las propiedades privadas nacidas al amparo de la Ley de 1969, constituyen un evidente pie forzado a la hora de clasificar suelo por medio del instrumento planificador que disponga de tal capacidad (y para aquello en que no la tenga) en lo que respecta a la calificación del suelo.

Los medios previstos en la Ley de Costas para integrar el puerto deportivo en la planificación son:

• a) que los proyectos de obras del puerto "se formulen conforme al planeamiento que, en su caso, desarrollen" -artículo 44.1-, con lo que el precepto evita incidir sobre la necesidad o no de la previsión en un determinado Plan Urbanístico o territorial, y cuál debe ser el nivel de éste;
• b) que, en todo caso, el instrumento planificador debe respetar las exigencias de protección del dominio público terrestre con arreglo a los criterios que la propia norma señala (artículo 30 de la Ley de Costas);
• c) que en la tramitación de los Planes y normas de ordenación territorial y urbanística participe necesariamente la Administración del Estado mediante una información, preceptiva y previa a la aprobación inicial del proyecto de instrumento de planeamiento correspondiente, comprensiva de las sugerencias y observaciones que estime convenientes; así como a través de la emisión de un informe previo a la aprobación definitiva (que habrá de evacuarse en el plazo de dos meses) y, en caso de que el informe sea desfavorable, la norma prevé "la apertura de un período de consultas, con el fin de llegar a un acuerdo", conseguido el cual, "si se modificara sustancialmente el contenido del plan o normas, deberá someterse nuevamente a información pública y audiencia de los Organismos que hubieran intervenido preceptivamente en la elaboración";
• d) finalmente, la inserción del puerto deportivo en la ordenación territorial se pretende conseguir mediante una medida genérica derivada del deber de información mutua, colaboración, coordinación y respeto de las Administraciones competentes, en el ámbito espacial a que afecta y propia de la relación interadministrativa -artículo 116-, aunque con las técnicas, desde nuestro punto de vista no demasiado afortunadas, que acabamos de enjuiciar.

Recordemos que el artículo 18 de la Ley de Puertos Deportivos, de 26 de abril de 1969, ha quedado derogado por la Ley de Costas de 1988, lo que supone que, a partir de la entrada en vigor de la misma, no cabe la propiedad privada de los terrenos ganados al mar, en virtud de la cláusula concesional y, por tanto, desaparecen las expectativas lucrativas que constituían muchas veces el soporte financiero de la indicada gran obra pública. La concesión de determinados usos, en los que podrían incluirse apartamentos turísticos y demás instalaciones hoteleras y de hostelería, no pueden en ningún caso rebasar el plazo de treinta años.