Origen
Las Constituciones decimonónicas conforme a la tradición histórica, atribuyeron a las propias Cámaras el control de la validez de las elecciones que, de este modo, procedían a la "verificación de los poderes" concedidos por los electores a los electos. Ante los evidentes abusos de este sistema de autocontrol por las propias Cámaras de la validez de las actas, el constitucionalismo, ya en el siglo XX dio un giro copernicano y confirió a los Tribunales de Justicia el control de la validez y la regularidad de las elecciones. Se llega así a la judicialización de la calificación electoral con arreglo no a los criterios o valoraciones políticas sino únicamente con sujeción a la ley y el Derecho. A este modelo responde la Constitución Española de 1978 que dispone en el artículo 70.2 que "la validez de las actas y credenciales de los miembros de ambas Cámaras estará sometida a control judicial en los términos que establezca la Ley electoral", que lo articula a través del recurso contencioso-electoral.
Naturaleza. Legitimación
El planteamiento de la naturaleza del recurso contencioso-electoral es bien resuelto por Entrena Cuesta con arreglo a estas notas:
- a) Es un proceso jurisdiccional, en el que un órgano jurisdiccional satisface las pretensiones de las partes con sujeción al ordenamiento jurídico, que únicamente pueden referirse a los acuerdos de las Juntas Electorales sobre la proclamación de electos y a la elección y proclamación de los Presidentes de las Corporaciones locales, tal y como lo ha subrayado la jurisprudencia (Sentencia del Tribunal Supremo de 23 de junio de 1989) y la doctrina de la Junta Electoral Central (Acuerdo de 20 de enero de 1986, entre otros muchos). La limitación de los actos recurribles no implica la de los hechos alegables pues según el artículo 112.4 de la Ley Electoral, las partes "pueden formular las alegaciones que estimen convenientes", si bien el recurso está acotado por la pretensión formulada por el recurrente.
- b) Es un proceso jurisdiccional que, aunque atribuido a la competencia de la jurisdicción contencioso-administrativa, se diferencia netamente de éste por las siguientes razones:
- 1º En cuanto a las partes legitimadas no basta cualquier derecho subjetivo o interés legítimo para ostentar la legitimación sino que ésta corresponde sólo, de acuerdo con el artículo 110 de la Ley Orgánica del Régimen Electoral General, a:
- • los candidatos proclamados y no proclamados.
- • los representantes de las candidaturas concurrentes en la circunscripción.
- • las propias entidades políticas que han presentado candidaturas.
- 2º No existe procesalmente una Administración demandada, pues las Juntas Electorales no son Administración demandada ni siquiera parte procesal pues se limitan a formular un informe "en el que se consigne cuanto se estime procedente como fundamento del acuerdo impugnado" (artículo 112.3); es decir, no debe oponerse a la demanda o contestarla sino emitir un informe objetivo e imparcial.
- c) Es un proceso judicial que requiere el previo agotamiento desde la vía administrativa en los términos previstos por el artículo 108, es decir de la reclamación previa ante la Junta Electoral Central contra la resolución de las planteadas ante la Junta escrutadora (véase "Escrutinio general").
- d) Por último, tampoco al Ministerio Fiscal le corresponde contestar la demanda sino únicamente "formular las alegaciones que estime convenientes", en cuanto titular de la representación pública y defensor de la legalidad (artículo 111 de la Ley Orgánica del Régimen Electoral General). Le corresponde al Ministerio Fiscal la defensa de la legalidad del acto y no al Abogado del Estado.
Pronunciamientos de la sentencia que resuelve el recurso
La sentencia no es estimatoria o desestimatoria del recurso contencioso-electoral, sino que únicamente puede contener uno de los concretos fallos que permite el artículo 113.2 de la Ley Electoral:
- a) Inadmisibilidad.
- b) Validez de la elección y de la proclamación de electos, con expresión de la lista más votada.
- c) Nulidad del acuerdo de proclamación de uno o varios electos y proclamación de aquél o aquéllos a quienes corresponde.
- d) Nulidad de la elección celebrada en la Mesa o Mesas que resulten afectadas por irregularidades invalidantes y necesidad de efectuar nueva convocatoria en las mismas, que podrá limitarse al acto de la votación, o de proceder a una nueva elección cuando se trate del Presidente de una Corporación local, en todo caso en el plazo de tres meses a partir de la sentencia. No obstante, la invalidez de la votación en una o varias Mesas o en una o varias Secciones no comportará nueva convocatoria electoral en las mismas cuando su resultado no altere la atribución de escaños en la circunscripción.
En estos dos últimos casos se pretende la eliminación, total o parcial, de los efectos del acuerdo de proclamación, pero debe remarcarse que el último es directamente tributario de un principio fundamental en Derecho Electoral, el de conservación del acto electoral que opera como límite de la exigencia prioritaria del conocimiento de la verdad material manifestada en las urnas por los electores. Conforme a dicho principio de conservación se ha de otorgar exclusivamente relevancia a aquellas irregularidades presentes en el proceso electoral de carácter invalidante, es decir, aquéllos de los que pudiera deducirse falseamiento de la voluntad popular en tanto que alteración determinante del resultado de la elección.
Como resulta de las Sentencias del Tribunal Constitucional 24, 25 y 26/1990 y 131/1990: "El Tribunal debe procurar averiguar con todos los medios probatorios a su alcance la realidad de lo ocurrido en las Mesas en que se hayan denunciado irregularidades, al objeto de poder determinar con un razonable margen de seguridad el sentido de los votos correspondientes a las mismas. Sólo en el supuesto de que la Sala no lograse alcanzar una conclusión cierta sobre el sentido de los votos emitidos podría decretar la nulidad de la votación celebrada en las mesas impugnadas". La Sala deberá motivadamente expresar el juicio de relevancia de los vicios o irregularidades invalidantes del resultado final, es decir, el proceso lógico que le lleve a apreciar la alteración del resultado como consecuencia de aquéllos. Cuando se trate de "vicios de procedimiento no mensurables en cuanto a su relevancia para la alteración del resultado deberá valorarlos ponderando expresamente todas las circunstancias del caso. Si se trata de irregularidades cuantificables, esto es de un número cierto de votos de destino desconocido como ocurre en este caso, sin excluir el posible recurso a juicios de probabilidad o técnicas de ponderación estadística, un criterio fecundo y razonable para apreciar si aquellos votos son determinantes para el resultado electoral consiste en comparar su cifra con la diferencia numérica entre los cocientes de las candidaturas que se disputan el último escaño". Este principio de conservación se completa con otros principios procedimentales mantenidos de forma constante: la presunción de legalidad de los actos de la Administración Electoral, la ausencia de rigorismos formalistas y el requerimiento de que las infracciones sean de suficiente entidad para justificar la anulación de la elección, suficiente entidad que debe traducirse como influencia en el resultado.
Procedimiento
Goza el recurso contencioso-electoral de la consideración de urgente, y de preferencia abierta en su sustanciación y fallo, lo que es naturalmente exigible pues de él pende la constitución de las Corporaciones representativas. El procedimiento es muy sencillo. El recurso contencioso-electoral se interpone por el Letrado que asume la representación de la candidatura ante la Junta Electoral que ha realizado la proclamación de electos dentro de los tres días siguientes a la adopción de dicho acto, y se formaliza en el mismo escrito, en el que se consignan los hechos, los fundamentos de Derecho y lo petición que se deduzca (artículo 112.1). Al día siguiente de su presentación, el Presidente de la Junta ha de remitir a lo Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia (o del Tribunal Supremo, en el caso de las elecciones generales y al Parlamento Europeo) competente, el escrito de interposición, el expediente electoral y un informe de la Junta en el que se consigne cuanto se estime procedente como fundamento del acuerdo impugnado (artículo 112.2). Así pues la Junta cumple una función de información al órgano juzgador, único al que corresponde adoptar una resolución sobre la admisión y, lógicamente, sobre el fondo del asunto.
La resolución que ordena la remisión se notificará, inmediatamente después de su cumplimiento, a los representantes de las candidaturas concurrentes en la circunscripción, emplazándoles para que puedan comparecer ante la Sala dentro de los dos días siguientes. La Sala, al día siguiente de la finalización del término para la comparecencia de los interesados, dará traslado del escrito de interposición y de los documentos que lo acompañen al Ministerio Fiscal y a las partes que se hubieran personado en el proceso, poniéndoles de manifiesto el expediente electoral y el informe de la Junta Electoral, para que en el plazo común e improrrogable de cuatro días puedan formular las alegaciones que estimen convenientes (artículo 112.3 y 4). A los escritos de alegaciones se pueden acompañar los documentos que, a su juicio, puedan servir para apoyar o desvirtuar los fundamentos de la impugnación. Asimismo, se puede solicitar el recibimiento a prueba y proponer aquellas que se consideren oportunas.
Transcurrido el período de alegaciones, la Sala, dentro del día siguiente, podrá acordar de oficio o a instancia de parte el recibimiento a prueba y la práctica de las que declara pertinentes. La fase probatoria se desarrollará con arreglo a las normas establecidas para el proceso contencioso-administrativo (artículos 60 y 61 de la Ley 29/1998, de 19 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa), si bien el plazo no podrá exceder de cinco días (artículo 112.5). Concluido el período probatorio se dicta la sentencia en el plazo de cuatro días (artículo 113.1), si bien la sentencia se notificará a los interesados no más tarde del trigésimo séptimo día posterior a las elecciones (artículo 114.1).
La rapidez en la tramitación y la urgencia en la resolución por parte del Tribunal contencioso-administrativo viene exigida por la necesidad de solventar sin demora cualesquiera dudas sobre la regularidad de la elección y de la constitución del órgano representativo, si bien, como reiteradamente ha puesto de relieve el Tribunal Constitucional (Sentencias 27/1985, 109/1985, 155/1998, 66/1989 o 24/1990, entre otras), dichos requerimientos "no pueden justificar omisiones de defensa contrarias al artículo 24.1 de la Constitución" que garantiza el derecho a la tutela judicial efectiva y por ende el deber de los órganos judiciales de promover el debate procesal en condiciones que respeten la contradicción y la igualdad entre las partes sin producir indefensión.
El recurso es gratuito, sin perjuicio de "la condena a costas a la parte o partes que hayan mantenido posiciones infundadas, salvo que circunstancias excepcionales, valoradas en la resolución que se dicte, motiven su no imposición" (artículo 117).
Recurso de amparo electoral
Contra la sentencia que resuelve el recurso contencioso-electoral no procede recurso contencioso, ordinario ni extraordinario, salvo el de aclaración, y sin perjuicio del recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional, que deberá solicitarse en el plazo de tres días y el Tribunal Constitucional resolver sobre el mismo en los quince días siguientes (artículo 114.2 de la Ley Orgánica del Régimen Electoral General) que se reparten del modo siguiente:
- a) Cinco días, para la formulación de alegaciones por el Ministerio Fiscal.
- b) Diez días, para dictar sentencia.
El Tribunal Constitucional ha señalado que «si bien no corresponde a este Tribunal, en general, la revisión de la interpretación del derecho electoral realizado por Juntas Electorales y Salas competentes en el proceso contencioso-electoral, en su condición de "intérprete supremo de la Constitución" debe revisar si a ello es instado en vía de amparo, si la interpretación de la legalidad configuradora de los derechos fundamentales se ha llevado a cabo secundum Constitutionem y en particular, si dados los hechos apreciados por el órgano judicial la aplicación de la legalidad ha podido afectar "a la integridad del derecho fundamental aquí comprometido (artículo 23.2 de la Constitución)" (Sentencia del Tribunal Constitucional 79/1989, de 4 de mayo). De no ser así, los derechos fundamentales de configuración legal quedarían degradados al plano de la legalidad ordinaria y por esta vía excluidos del control del amparo constitucional, instrumento que resulta idóneo para revisar una eventual lesión de los derechos del artículo 23.2 de la Constitución causada por la resolución judicial en caso de no aplicar la normativa legal en el sentido más favorable a la efectividad de aquellos derechos fundamentales; pues el principio de interpretación de la legalidad en el sentido más favorable a los derechos fundamentales ha sido reiteradamente reconocido por este Tribunal, tanto en términos generales como a propósito de los derechos de sufragio activo y pasivo» (Sentencia del Tribunal Constitucional de 26/1990, de 19 de febrero).
En idéntico sentido se pronuncia la Sentencia del Tribunal Constitucional 24/1990, de 15 de febrero, subrayando que el mismo "debe cuidar de que el recurso de amparo no se convierta ni en una instancia de apelación ni en una instancia de simple unificación de la doctrina eventualmente contradictoria de los Tribunales para lo cual carece de jurisdicción". Con mayor detalle, el Tribunal Constitucional se ha referido al tipo de derecho fundamental vulnerable en la materia: "la discrepancia en la forma de interpretar la legalidad no es en modo alguno fundamento para la concesión del amparo constitucional, cuando se realiza en forma motivada en términos de Derecho: sólo si esa interpretación supone la lesión de un derecho fundamental podrá ser revisada en esta sede, pero en virtud de la vulneración de ese derecho y no de la tutela judicial. En la cuestión que ahora examinamos, la Sala se pronuncia motivadamente al interpretar la legalidad, por lo que, si procediera el amparo no sería por falta de tutela judicial, sino por vulneración de los derechos reconocidos en el artículo 23.2" (Sentencia del Tribunal Constitucional 26/1990, de 19 de febrero).