Recurso de alzada

¿Qué es y dónde se regula?

Con el recurso de alzada se traslada y somete al criterio del superior jerárquico del órgano que dictó la resolución que se recurre, constituyendo un presupuesto procesal siempre que el acto administrativo que sea objeto de impugnación mediante el recurso proceda de un órgano administrativo que dependa jerárquicamente de otro superior (Sentencia del TSJ Murcia, Sala Contencioso-Administrativo, sección 2ª, de 8 de enero de 2000, Rec. 29/1999).

Este recurso venía ya establecido en la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 y con la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común se pasó a denominar recurso ordinario, ya que se eliminó el recurso de reposición de la Ley de 1958. Sin embargo, esta situación cambió con la modificación de la Ley 301992 que llevó a cabo la Ley 4/1999, de 13 de enero, donde se volvió a denominar "recurso de alzada" al recurso ordinario, explicando en su Exposición de Motivos que "se recupera, en el mismo artículo 107, el recurso de alzada que se regula en su configuración tradicional en los artículos 114 y 115".

De aquí que las referencias que encontremos en otras normas al "recurso ordinario", hay que entenderlas realizadas al de alzada. La redacción actual está recogida en los artículos 121 y 122 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (en adelante, LPACAP).

¿Qué resoluciones son recurribles en alzada?

Con carácter general, la LPACAP establece en el artículo 121 LPACAP que son recurribles en alzada las resoluciones a las que se refiere el artículo 112.1 LPACAP, esto es, las resoluciones cuando no pongan fin a la vía administrativa y los actos de trámite pero solo si deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos e intereses legítimos.

Hay otros supuestos de exención del recurso de alzada. Un supuesto es el previsto en el artículo 112.2 LPACAP según el cual "las leyes podrán sustituir el recurso de alzada, en supuestos o ámbitos sectoriales determinados, y cuando la especificidad de la materia así lo justifique, por otros procedimientos de impugnación, reclamación, conciliación, mediación y arbitraje, ante órganos colegiados o Comisiones específicas no sometidas a instrucciones jerárquicas, con respeto a los principios, garantías y plazos que la presente Ley reconoce a las personas y a los interesados en todo procedimiento administrativo.". El otro supuesto son las disposiciones reglamentarias tal y como previene el artículo 112.3 LPACAP.

Con carácter general, el artículo 114 LPACAP establece las resoluciones que ponen fin a la vía administrativa y por lo tanto no cabe recurrirlas en alzada.

¿Cuáles son los órganos competentes?

En cuanto al órgano competente para la interposición del recurso de alzada, tal como establece el apartado 2 del artículo 121 LPACAP en primer término, éste "podrá interponerse ante el órgano que dictó el acto que se impugna o ante el competente para resolverlo".

También tenemos el caso del denominado recurso de alzada impropio, ya que puede establecerse esta posibilidad respecto de actos dictados por entidades públicas dependientes o vinculadas a una Administración pública territorial, como es el caso de los organismos autónomos y las entidades públicas empresariales.

Al respecto la Ley 40/2015, de 1 de octubre, del Régimen Jurídico del Sector Público (en adelante, LRJSP) indica en su artículo 89.2 LRJSP que los actos y resoluciones dictados por los organismos públicos en el ejercicio de potestades administrativas son susceptibles de los recursos administrativos previstos en la Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Concretamente, se establece que los organismos autónomos se regirán por lo dispuesto en esta Ley, en su ley de creación, sus estatutos, la Ley de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, (…) y el resto de las normas de derecho administrativo general y especial que le sea de aplicación (artículo 99).

Las entidades públicas empresariales se rigen por el Derecho privado, excepto en la formación de la voluntad de sus órganos, en el ejercicio de las potestades administrativas que tengan atribuidas y en los aspectos específicamente regulados para las mismas en esta Ley, en su Ley de creación, sus estatutos, la Ley de Procedimiento Administrativo Común, (…) y el resto de normas de derecho administrativo general y especial que le sean de aplicación.

En el ámbito de la Administración desconcentrada está el caso de los Delegados del Gobierno, que ostentan la representación del mismo y coordinan además los servicios periféricos del Estado en cada provincia.

Determinar el órgano competente para la resolución de recursos es de lo que se ocupa el artículo 14 del Real Decreto 1330/1997, de 1 de agosto, de integración de servicios periféricos en las Delegaciones del Gobierno y estructura orgánica de dichas Delegaciones.

Respecto de la Administración de las Comunidades Autónomas habrá que estar a su propia normativa, que no será sustancialmente diferente de la que se establece para la Administración General del Estado ya que su estructura organizativa resulta ciertamente similar.

Respecto de los órganos que integran la Administración Local, que cuentan con una estructura organizativa menos jerarquizada que en el caso del Estado y las Comunidades Autónomas, ubicando la figura del alcalde en la cúspide del sistema, hay que referirse a lo dispuesto en el artículo 52.2 de la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local, cuyo apartado 1 fue modificado por el artículo 1.16 de la Ley 11/1999, de 21 abril, y el 2.a) por el artículo 1.1 de la Ley 57/2003, de 16 diciembre.

Asimismo, cuando en general se trata de actos dictados por delegación, no hay que olvidar que las resoluciones dictadas en base a la misma se entienden dictadas por el delegante, de acuerdo con el artículo 9.4 LRJSP, por lo que el recurso de alzada deberá proceder interponerlo ante el superior jerárquico de este si existiera.

En cualquier caso, como se da en la LPACAP la opción de bien interponer el recurso ante el superior jerárquico, bien hacerlo ante el órgano que dictó el acto, quien deberá razonablemente trasladarlo al competente para resolver, establece también el apartado 2 del artículo 121 LPACAP que: "si el recurso se hubiera interpuesto ante el órgano que dictó el acto impugnado, éste deberá remitirlo al competente en el plazo de diez días, con su informe y con una copia completa y ordenada del expediente", añadiendo que: "el titular del órgano que dictó el acto recurrido será responsable directo del cumplimiento de lo previsto en el párrafo anterior".

¿Cuáles son los plazos de interposición del recurso de alzada?

Cuando el acto que se impugna es expreso, dispone el primer inciso del apartado 1 del artículo 122 LPACAP que "el plazo para la interposición del recurso de alzada será de un mes, si el acto fuera expreso".

El cómputo de los plazos señalados por meses, ha de hacerse según el artículo 5 del Código Civil, al cual se remite el artículo 185.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, "de fecha a fecha", para lo cual, si bien se inicia al día siguiente, concluye el día correlativo al de la notificación o publicación en el mes que corresponda (Sentencias 16 de julio, Rec. 14103/1991 y STS 2 de diciembre de 1997 Rec. 10920/1991, STS 18 de diciembre de 2002, Rec. 36/1998 y STS 2 de diciembre de 2.003 Rec. 5638/2000, y Sentencia del Tribunal Constitucional 59/1989).

En el caso de actos presuntos, prevé el mismo apartado 1 del artículo 122 LPACAP que: "si el acto no fuera expreso el solicitante y otros posibles interesados podrán interponer recurso de alzada en cualquier momento a partir del día siguiente a aquel en que, de acuerdo con su normativa específica, se produzcan los efectos del silencio administrativo".

También referido a plazos, hay que referirse tangencialmente a la acción de nulidad del artículo 106 LPACAP, donde no se establece plazo para impugnar los actos administrativos que incurran en las causas de nulidad del artículo 47.1 LPACAP.

El establecimiento de esa imprescriptibilidad de la acción, tal y como reitera la jurisprudencia, no implicará en ningún caso que un recurso de alzada fundado en las causas de tal precepto no tenga plazo para su interposición (Sentencia del TSJ Castilla y León, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 2ª, de 10 de febrero de 2006, Rec. 241/2004).

¿Qué efectos produce?

Las consecuencias de no interponer el recurso en el plazo legalmente establecido se explicitan en el mismo párrafo 1 in fine del artículo 122 LPACAP, pues "transcurrido dicho plazo sin haberse interpuesto el recurso, la resolución será firme a todos los efectos". Así, en el caso de no interponer el recurso de alzada en plazo, el acto deviene firme y consentido, y por lo tanto ya no es recurrible, lo que es consecuente además con el artículo 28 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.

Los efectos del silencio administrativo en el caso del recurso de alzada son desestimatorios, pues el párrafo 2 del artículo 122 LPACAP establece que "el plazo máximo para dictar y notificar la resolución será de tres meses. Transcurrido este plazo sin que recaiga resolución, se podrá entender desestimado el recurso, salvo en el supuesto previsto en el artículo 24.1, tercer párrafo", que recoge los siguientes supuestos:

• a) En los casos de estimación por silencio administrativo, la resolución expresa posterior a la producción del acto sólo podrá dictarse de ser confirmatoria del mismo.
• b) En los casos de desestimación por silencio administrativo, la resolución expresa posterior al vencimiento del plazo de adoptará por la Administración sin vinculación alguna al sentido del silencio.

La interposición del recurso de alzada no tiene carácter suspensivo de la ejecutividad del acto que se impugna, debiendo estarse a lo dispuesto en el artículo 117 LPACAP, donde se establece que: "la interposición de cualquier recurso, excepto en los casos en que una disposición establezca lo contrario, no suspenderá la ejecución del acto impugnado". Un ejemplo de disposición legal en otro sentido está en el artículo 90.3 de la propia LPACAP, que referido al ámbito sancionador de la Administración establece que: "la resolución que ponga fin al procedimiento será ejecutiva cuando no quepa contra ella ningún recurso ordinario en vía administrativa, pudiendo adoptarse en la misma las disposiciones cautelares precisas para garantizar su eficacia en tanto no sea ejecutiva y que podrán consistir en el mantenimiento de las medidas provisionales que en su caso se hubieran adoptado".

Asimismo, nada impide que en la tramitación del recurso de alzada, y con arreglo al mencionado artículo 117.4 LPACAP, se solicite la adopción de las medidas cautelares que procedan, que podrán adoptarse al dictar el acuerdo de suspensión Las mismas medidas cautelares que se pudieran adoptar en la vía Contencioso-Administrativa, pueden adoptarse, en su caso, en la vía administrativa de recurso, lo que refuerza la consideración de que esta última vía es una garantía para los interesados y no un obstáculo.

El transcurso de un mes desde la solicitud tan sólo opera a efectos de entender estimada dicha solicitud de suspensión, pero la Administración, como se dice, puede acordarla mucho antes, si se dieran las circunstancias previstas en el mencionado precepto (Sentencia del Tribunal Supremo, Sala 3ª, 6ª de 9 de febrero de 2004, Rec. 6363/2001).

Contra la resolución de un recurso de alzada ya no cabe la interposición de más recursos en la vía administrativa, es decir, que contra la resolución de un recurso de alzada no puede interponerse ni otro del mismo carácter ni el de reposición, salvo en su caso el extraordinario de revisión. Así lo establece el apartado 3 del artículo 122 LPACAP.

Por último, en materia tributaria, la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria, regula especialidades del recurso de alzada ordinario en el procedimiento de reclamaciones económico-administrativas, regulación que desarrolla Reglamento general de desarrollo de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria, en materia de revisión en vía administrativa, aprobado por Real Decreto 520/2005, de 13 de mayo.