Recurso de reposición (Derecho Administrativo)

¿Cómo se regula el recurso administrativo de reposición?

Los artículos 123 y 124 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (en adelante LPACAP) regulan el recurso de reposición con carácter potestativo.

El recurso de reposición es un recurso ordinario, al igual que el de alzada, en un doble sentido. Primero, no procede contra actos firmes sino contra actos que no lo son; segundo, la reposición se puede articular sobre la base de cualquier motivo de disconformidad a Derecho del acto recurrido, sin que por tanto estemos ante un recurso que solo pueda plantearse por motivos tasados, como sucede con el recurso extraordinario de revisión de los artículos 125 y 126 LPACAP.

Conforme al artículo 123 LPACAP son recurribles los actos que ponen fin a la vía administrativa; esto obviamente es predicable en los casos en que la reposición es potestativa, porque cuando la misma es obligatoria la conclusión es la contraria: solo se agota la vía administrativa cuando se ha presentado reposición. El caso es que lo dicho es importante cuando se trata de sanciones, porque el artículo 90.3 LPACAP nos dice que las sanciones administrativas solo son ejecutivas cuando no quepan contra ellas ningún recurso ordinario en vía administrativa.

La sentencia del Tribunal Constitucional 243/2006 dice que cuando se presenta alzada contra una sanción y hay silencio administrativo negativo, la sanción no es ejecutable porque el silencio administrativo (STC 188/2003, STC 220/2003, STC 14/2006, de 16 de enero, STC 40/2007, de 26 de febrero...) no es un acto presunto desestimatorio sino una simple ficción legal, de forma que en ese caso tenemos una mera sanción que no ha agotado la vía administrativa.

En relación con los actos que ponen fin a la vía administrativa, es el artículo 114 LPACAP el que nos dice cuáles son:

• - las resoluciones de recursos de alzada,
• - las resoluciones de los procedimientos sustitutivos de los recursos de reposición y alzada a que alude el artículo 112.2 LPACAP,
• - los casos de terminación convencional del procedimiento del artículo 86 LPACAP.
• - los actos dictados por órganos que no tengan superior jerárquico salvo que una ley diga otra cosa, y los demás actos administrativos cuando así lo establezca una disposición legal o reglamentaria.

No cabe recurso alguno en vía administrativa, ni de alzada ni de reposición, contra las disposiciones administrativas de carácter general (artículo 112.3 LPACAP).

El artículo 123.2 LPACAP nos dice que no es posible presentar recurso contencioso administrativo hasta que se haya resuelto el recurso de reposición o se haya producido la desestimación presunta del mismo; la finalidad lógicamente es evitar la presentación de recursos contencioso-administrativos que sean inútiles. Ahora bien, como los obstáculos a la tutela judicial efectiva se deben interpretar de forma no solo racional sino además proporcionada, Sentencia del Tribunal Constitucional 132/2005 entre otras muchas, entonces hay que concluir que, cuando el recurso contencioso administrativo se presenta de forma prematura (antes de que haya pasado el plazo para entender desestimado el recurso de reposición), no obstante dicho recurso debe admitirse a trámite si en el momento de decidir sobre su admisión o inadmisión ya ha transcurrido el plazo para resolver y notificar el recurso de reposición (STS de 22 de diciembre de 2005).

Como ya se ha visto, el artículo 122.3 LPACAP dice que no cabe reposición contra la resolución de un recurso de alzada; y el artículo 124.3 LPACAP añade que tampoco cabe reposición contra la resolución de la reposición. Y ello, con independencia del sentido de la resolución del recurso. Es decir, no cabe reposición contra alzada ni reposición contra reposición ni siquiera en el caso de que la alzada o reposición previas hayan sido estimadas en perjuicio de un tercero. Este tercero lo que tendrá que hacer es presentar su recurso contencioso administrativo, sin más.

La ley no prohíbe de forma expresa la presentación de reposición contra el acto expreso o desestimación presunta de un recurso administrativo de revisión, como tampoco se prohíbe expresamente su presentación contra la resolución de una revisión de oficio. Lo que pasa es que estos procedimientos, al ser extraordinarios, son muy garantistas, al exigir en todo caso dictamen preceptivo (y favorable en el caso de la revisión de oficio) del Consejo de Estado u órgano consultivo correspondiente (véase Sentencia del Tribunal Constitucional 204/1992). No tiene pues mucho sentido que luego el órgano administrativo se pueda volver atrás mediante la estimación de un recurso de reposición.

¿Cuáles son los plazos de interposición y resolución?

El plazo para presentar la reposición es de un mes desde la notificación cuando se trata de actos expresos. En relación con el cómputo de plazos hay que estar al artículo 30 LPACAP. La redacción de este precepto procede de la modificación de la Ley 30/1992 operada por la Ley 4/1999; pero si bien inicialmente la Sentencia del Tribunal Supremo de 5 de junio de 2000, Rec. 5933/1995 pareció apuntar la idea de que el cambio habría supuesto contar con un día más para presentar el recurso (se notifica el día seis y se puede presentar hasta el siete del mes siguiente, aunque el día seis sea hábil), sin embargo con posterioridad ha prevalecido la interpretación contraria (STS de 2 de diciembre de 2003, Rec. 5638/2000).

En cuanto al plazo para recurrir en caso de silencio administrativo, el problema que tenemos es que el artículo 124.1 LPACAP establece que, tanto el solicitante como otros posibles interesados, pueden interponer el recurso de reposición en cualquier momento a partir del día siguiente a aquel en que, de acuerdo con su normativa específica, se produzca el acto.

En todo caso, todas estas sentencias se refieren al caso del silencio negativo y no al supuesto del silencio positivo. Por eso se formuló a la STC 14/2006 un voto particular, donde se viene a decir que no tiene sentido que el Tribunal haya eludido la declaración de inconstitucionalidad de los preceptos que establecían plazos para recurrir el silencio; y que en todo caso se debería haber clarificado qué pasa con el silencio positivo, dado que conforme al artículo 43.3 de la Ley 40/2015 éste no es en modo alguno una ficción legal, sino que es un verdadero acto administrativo finalizador del procedimiento y equivalente de todo punto a un acto expreso (puede verse la extensa y detallada Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana de 24 de noviembre de 2006, Rec. 1719/2004).

En relación con los plazos para resolver y notificar, el plazo es de un mes (artículo 124.2 LPACAP). Este plazo, conforme al artículo 21.3 LPACAP, computa desde que el recurso tiene entrada en el registro del órgano competente para resolverlo. Es decir, no computa desde que el recurso tiene entrada en cualquier registro administrativo del artículo 38 LPACAP.

Y el efecto de la falta de resolución y notificación en plazo, conforme al artículo 24.1 párrafo tercero LPACAP, es el silencio administrativo negativo, que, como ya se ha apuntado, desde la Ley 4/1999 vuelve a ser una mera ficción legal y no un acto presunto desestimatorio. No se aplica al recurso de reposición la regla del doble silencio positivo en el recurso de alzada, seguramente a la vista del carácter potestativo del recurso de reposición.

A estos efectos, por "notificar", conforme al artículo 42.2 LPACAP, hay que entender el intento de notificación debidamente acreditado; es decir si no se encuentra al interesado no hace falta publicar (STS de 17 de noviembre de 2003, en interés de ley). Pero hay que entender que ese intento debe consistir en el "doble intento", con los requisitos del actual artículo 42 de la LPACAP. Ello, por lógica, cuando el interesado no está en su domicilio (no cuando rehúsa la notificación, ni cuando es desconocido ni cuando su domicilio se desconoce).

Hay que preguntarse si, en el caso de que lo recurrido en reposición sea una sanción, se produce la prescripción de la infracción o la caducidad del procedimiento. La Sentencia del Tribunal Supremo de 15 de diciembre de 2004 Rec. 97/2002, en interés de ley dice que la prescripción de la infracción no se produce porque la infracción ya está sancionada.

Sí puede en cambio correr el plazo de prescripción de la sanción, pero hay que tener en cuenta que la resolución sancionadora, de acuerdo con el artículo 90.3 LPACAP será ejecutiva cuando no quepa contra ella ningún recurso ordinario en vía administrativa [artículo 29.3.c) de la Ley 40/2015, sobre plazos de prescripción de sanciones]; la sanción no es ejecutable al no haberse puesto fin a la vía administrativa, pero aun así hay que entender que corren los plazos de prescripción de las sanciones porque de lo contrario la Administración se beneficiaría de su incumplimiento de la obligación de resolver y notificar.

Lo que desde luego no se produce nunca es la caducidad del procedimiento en vía de recurso, porque aquí lo que se ejercita es una potestad diferente de la ejercitada para dictar el acto recurrido: una potestad de revisión . Y además el artículo 24.1 párrafo tercero LPACAP confiere como efecto jurídico de la falta de resolución y notificación en plazo del recurso administrativo de reposición el silencio negativo, nunca la caducidad. Pensemos que el primer acto ya se ha dictado.

¿Cómo se regula el recurso de reposición en la Ley de Haciendas Locales?

El artículo 14 del Texto Refundido de la Ley de Haciendas Locales, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo (en adelante, TRLHL) regula el recurso de reposición en esta materia. Y la peculiaridad estriba en que este recurso de reposición es obligatorio y no potestativo, salvo en el caso de los municipios regidos por el Título X de la Ley 7/1985, de 21 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local (en adelante, LBRL); es decir, los llamados municipios de gran población, cuyo régimen fue introducido por la Ley 57/2003. En efecto, en estos municipios se prevé la existencia de un órgano encargado de resolver las reclamaciones económico administrativas y por ello en los mismos la reposición es potestativa; pero en los municipios de régimen común dicha reposición es obligatoria.

Esto significa que, en los municipios de régimen común, los actos comprendidos en el artículo 14 del Texto Refundido no son actos que pongan fin a la vía administrativa; y ello tiene una importante consecuencia en relación con los actos sancionadores. En efecto, así se desprende del artículo 212 de la Ley 58/2003, General Tributaria, que dice que la presentación en tiempo y forma de recurso o reclamación contra la sanción tributaria provoca su suspensión automática hasta que sea firme en vía administrativa.

De cualquier forma, la Sentencia del Tribunal Supremo de 7 de marzo de 2005, Rec. 715/1999 dice que en realidad lo que queda afectado en el caso del recurso administrativo (o reclamación económico-administrativa, en su caso) contra las sanciones tributarias, es su ejecutoriedad, mas no su ejecutividad. Y es que el artículo 212 de la Ley 58/2003 alude simplemente, en realidad, a suspensión de su ejecución, no a que la sanción deje de ser ejecutiva (a diferencia de lo que dice el artículo 90.3 LPACAP).

Tengamos en cuenta por otra parte que este recurso de reposición del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, cabe contra los actos de aplicación y efectividad de los tributos y demás ingresos de derecho público de las corporaciones locales. De la Sentencias del Tribunal Supremo 12 de junio de 2000, Rec. 6596/1995 se deduce que las mismas no forman parte de la deuda tributaria. Sin embargo, el artículo 108 de la Ley 7/1985, desde su redacción por Ley 50/1998, remite el tema de las multas pecuniarias al recurso de reposición específico previsto en el Texto refundido de haciendas locales.

En relación con el citado recurso de reposición previsto en los artículos 14.2 del TRLHL y 108 de la LBRL, cabe traer a colación la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo núm. 815/2018 de 21 de mayo por el que se resuelve el recurso de casación núm. 133/2017, que en su Fundamento de Derecho sexto señala que si "el recurso de reposición tuviera como único fundamento la inconstitucionalidad de la norma legal que da cobertura al acto impugnado, el autor del acto recurrido, llamado a resolver el recurso de reposición [vid. artículo 14.2.b) TRLHL], nunca podría estimarlo por carecer de atribuciones para pronunciarse sobre la validez de la norma, inaplicarla o expulsarla del ordenamiento jurídico, y no existir un instrumento procedimental que le permita plantear la cuestión ante el Tribunal Constitucional, único que en nuestro sistema tiene potestad para expulsar las leyes inconstitucionales del ordenamiento jurídico y pronunciarse sobre el particular a título incidental. El recurso de reposición resultaría de todo punto inútil e ineficaz para satisfacer la pretensión anulatoria o de nulidad".

¿Cómo se regula el recurso de reposición en el ámbito tributario general?

El Reglamento general de desarrollo de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria, en materia de revisión en vía administrativa, aprobado por Real Decreto 520/2005, de 13 de mayo, en su título III regula el recurso de reposición previsto en los arts. 222 a225 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria. La regulación del recurso de reposición se basa en la regulación que ya hiciera el Real Decreto 2244/1979, de 7 de septiembre, y sólo ha introducido novedades en cuanto al plazo para interponer, resolver y notificar.

El capítulo I contiene disposiciones generales en las que se regulan las consecuencias de la presentación simultánea de un recurso de reposición y de una reclamación económico-administrativa y los efectos de la interposición de un recurso de reposición respecto a los plazos para el ejercicio de otros recursos, que se verán interrumpidos.

El capítulo II regula el procedimiento y dentro de la iniciación se aclara que el escrito de interposición debe contener necesariamente las alegaciones y que una vez presentado el recurso no se podrá examinar el expediente al efecto de formularlas. En cuanto a la tramitación hay que hacer expresa referencia a la suspensión que prevé que la garantía tendrá la vigencia que solicite el recurrente y la posibilidad de que abarque únicamente a la tramitación del recurso de reposición. En otro caso, deberá cubrir toda la duración de la vía económico-administrativa.