Refrendo

¿En qué consiste el refrendo?

El artículo 56.3 establece que: "La persona del Rey es inviolable y no está sujeta a responsabilidad. Sus actos estarán siempre refrendados en la forma establecida en el artículo 64, careciendo de validez sin dicho refrendo, salvo lo dispuesto en el artículo 65.2".

El refrendo se regula en el artículo 64 de la Constitución Española que declara: "Los actos del Rey serán refrendados por el Presidente del Gobierno y, en su caso, por los Ministros competentes. La propuesta y el nombramiento del Presidente del Gobierno, y la disolución prevista en el artículo 99, serán refrendados por el Presidente del Congreso."

En el apartado segundo del artículo 64 de la Constitución Española se declara que: "De los actos del Rey serán responsables las personas que los refrenden."

Remontándonos a la Constitución de 1812 ésta declaraba en su artículo 168 que: "La persona del Rey es sagrada e inviolable, y no está sujeta a responsabilidad" y en el artículo 225 que: "Todas las órdenes del Rey deberán ir firmadas por el Secretario del Despacho del ramo a que el asunto corresponda y ningún Tribunal ni persona pública dará cumplimiento a la orden que carezca de este requisito".

Asimismo, la Constitución de 1837 declaraba en su artículo 44 "La persona del Rey es sagrada e inviolable, y no está sujeta a la responsabilidad." Son responsables los Ministros. En igual sentido se expresa en la Constitución de 1869 y 1876.

Por su parte, en Europa, la Constitución Belga de 1831 declara en su artículo 63 que: "La persona del Rey es inviolable; sus Ministros son responsables" y en la Constitución Holandesa de 1856 se declara en su artículo 55 que: "El Rey será inviolable; los Ministros serán responsables".

Como ha señalado el Tribunal Constitucional en su sentencia 5/1987, de 27 de marzo, el refrendo es "un instituto autónomo en el proceso de formación de los actos jurídicos, en el que no aparece, como elemento esencial, la participación activa del refrendante en el contenido de los mismos".

¿Cuál es su naturaleza?

Como anteriormente se expuso el Rey es inviolable (the king can do not wrong) y no está sujeto a responsabilidad, lo que implica una especial protección penal frente a los ataques a su persona y familia y la imposibilidad de someter a juicio al Rey. Por tanto, todos los actos del Rey, como condición de validez, salvo el nombramiento y cese de los miembros civiles y militares de la Casa Real, deben ser refrendados.

Los actos realizados sin el correspondiente refrendo no son válidos pues en caso contrario la proclamación de la irresponsabilidad e inviolabilidad del Rey quedaría convertida en una mera ficción constitucional.

Con el refrendo se traslada al refrendante la responsabilidad del acto. En efecto, la Corona junto con la responsabilidad pierde la capacidad de decisión política pues en ningún caso puede el Rey negar la firma del acto que se le somete.

El dictamen del Consejo de Estado, de 22 de julio de 1999, partiendo del principio de que las normas sobre inmunidad de los Jefes del Estado no son extrapolables al plano internacional y de que la Constitución no ha regulado, ni podía regular, la proyección internacional del principio interno de inviolabilidad, optó por la solución negativa, no encontrando una antinomia insalvable entre el artículo 27 del Estatuto de Roma y el artículo 56.3 CE, proponiendo que España, al ratificar el Estatuto, formulase una declaración interpretativa del siguiente tenor: "El Gobierno del Reino de España entiende que la disposición contenida en el párrafo segundo del artículo 27 del Estatuto, según el cual las inmunidades y las normas de procedimiento especiales que conlleve el cargo oficial de una persona, con arreglo al Derecho interno o al Derecho internacional, no obstarán para que la Corte ejerza su competencia sobre ella, resulta aplicable en relación con los actos de que dicha persona sea responsable." Es decir, continúa el dictamen, "no siendo el Rey responsable de sus actos, que están siempre sujetos a refrendo, tal vez por esta vía pudiera salvarse el problema constitucional apuntado, señalando expresamente que se podría sostener que el tratamiento competencial y funcional de la Corona en la legislación española permitiría, desde un punto de vista técnico jurídico y doctrinal, mantener sus inmunidad, situación ésta que no se produciría en los casos de otras Jefaturas de Estado, precisamente por el tratamiento constitucional de su esfera competencial, funcional y de decisión".

El artículo 27 del Estatuto dispone que: "El presente Estatuto será aplicable por igual a todos sin distinción alguna basada en cargo oficial. En particular, el cargo oficial de una persona, sea Jefe de Estado o de Gobierno, miembro de un gobierno o parlamento, representante elegido o funcionario de gobierno, en ningún caso le eximirá de responsabilidad penal ni constituirá per se motivo para reducir la pena. Las inmunidades y las normas de procedimientos especiales que conlleva el cargo oficial de una persona, con arreglo al derecho interno o al derecho internacional, no obstarán para que la Corte ejerza su competencia sobre ella."

¿Qué sujetos intervienen?

Por lo que se refiere a la titularidad del refrendo este corresponde, conforme determina el artículo 64 de la Constitución Española, al Presidente del Gobierno, a los Ministros y al Presidente del Congreso de los Diputados. El refrendo de este último se produce en los casos del artículo 99 de la Constitución como es la propuesta de candidato y el nombramiento del Presidente del Gobierno y la disolución de las Cortes Generales si ningún candidato hubiera sido investido, pasados dos meses desde la primera votación de investidura.

¿Qué forma debe adoptar?

A la luz de estas consideraciones es como debe entenderse y juzgarse el procedimiento seguido en España en la actualidad para recoger la firma del Rey en los supuestos contemplados en el artículo 62, y que, como se señala en los Comentarios a la Constitución de Alzaga, es el siguiente:

• a) Leyes. Recibido de las Cortes (Congreso o Senado, según los casos) el texto aprobado y efectuadas las oportunas correcciones en las galeradas confeccionadas por el Boletín Oficial del Estado, se imprime el texto en papel de "canto dorado" y se remite por la Dirección General del Secretariado del Gobierno a la Secretaría del Presidente del Gobierno para el refrendo y posterior firma de S. M. el Rey.

  El envío a la Casa Real se hace, con carácter de urgencia, desde la Secretaría del Presidente, que, una vez firmadas, las devuelve a la Dirección General de Secretariado del Gobierno para su curso a las Cortes, donde se procede a su archivo y custodia.

• b) Reales Decretos. Aprobados por el Consejo de Ministros e impresos, lo mismo que las Leyes, en papel de "canto dorado", la Dirección General del Secretariado del Gobierno los remite a los Departamentos proponentes para el refrendo del Ministro.

  Devueltos los Decretos refrendados a la Dirección General del Secretariado del Gobierno, se remiten a la Secretaria de la Casa Real para la firma del Rey. Una vez firmados se devuelven a la Dirección General del Secretariado del Gobierno, que los remite al Ministro proponente para custodia y archivo.

• c) Títulos de altos cargos. Se extienden por los correspondientes Departamentos, que los remiten a la Dirección General del Secretariado del Gobierno y ésta a la Secretaría de la Casa Real.

Una vez firmados, se devuelven, por el mismo conducto, a los Departamentos correspondientes para su entrega a los interesados.

En cualquier caso, una variedad de actos del Rey en el ejercicio de sus competencias constitucionales no se realizan por escrito como por ejemplo la actividad internacional del Monarca, desde la recepción de un embajador hasta una visita de Estado o a su actuación como Jefe Supremo de las Fuerzas Armadas. En estos casos, la presencia de un Ministro y, más concretamente del Ministro competente, al lado del Rey, equivale al refrendo. Por ello existe un Ministro de Jornada junto al Soberano en cada uno de sus viajes, el Ministro de Asuntos Exteriores lo acompaña con ocasión de la presentación de las Cartas Credenciales por representantes extranjeros y es usual la presencia del Ministro de Defensa en las actuaciones militares más solemnes del Rey.

De todo ello puede concluirse, con Cáceres Crasa, que la forma del refrendo puede ser múltiple y reducible a dos tipos fundamentales: "estampando la firma, suscribiendo la decisión si el acto de que se trata se produce por escrito, modo de refrendo que llamamos expreso, y por la no dimisión, forma de refrendo tácito, en cuanto que el Ministro que permanece en su cargo realiza un acto concluyente en virtud del cual manifiesta que consiente el acto producido por el Jefe del Estado o la omisión en que éste incurriese, aceptando la responsabilidad correspondiente". No ya la mera presencia silenciosa, sino la permanencia del y en el Gobierno, equivale en consecuencia al refrendo de los actos y omisiones del Rey.