Reglamentos

¿Cuáles son las características de los Reglamentos?

Las diferencias entre el Reglamento y la Ley arrancan principalmente porque aquella procede del órgano que es depositario de la soberanía popular, el Parlamento, y por ello es manifestación de la soberanía popular que no encuentra más límites para su contenido que los que se imponen en la Norma Fundamental, en la Constitución. Por el contrario, el Reglamento se dicta por las Administraciones públicas que no representan aquella soberanía y que como toda actividad de las Administraciones está necesitada de una previa habilitación, que sólo puede dar la Ley . Consecuencia de ello es que no cabe establecer reserva alguna a favor del Reglamento a salvo que la propia Constitución lo establezca, porque es la propia Ley la que determina la amplitud de la potestad para dictar reglamentos.

Una consecuencia necesaria de esa diferente procedencia de una y otra norma, es que el Reglamento ha de estar subordinado a la Ley, sin que en ningún momento pueda ser contrariada por este porque quedaría viciado de nulidad, como después veremos.

Pero la cualidad de norma jurídica que tiene el Reglamento lo diferencia de los meros actos administrativos ; en estos no hay una manifestación de la potestad normativa sino que obedecen a la actividad cotidiana de las Administraciones, atendiendo al caso concreto, de tal forma que con la ejecución del acto se agotan sus efectos. El Reglamento, por el contrario, tiene vocación de permanencia, precisamente por su naturaleza de norma jurídica que integra el Ordenamiento, de tal forma que no se agota con su aplicación sino que se consolida. La distinción es relevante porque difieren en su régimen jurídico (en especial su impugnación).

Pese a esas diferencias hay zonas confusas en que la distinción entre uno y otro es bien diferente como sucede en el supuesto de los denominados actos administrativos plurales, dirigidos a una situación general. En tales supuestos la distinción deberá buscarse en esa finalidad de permanencia que tiene el Reglamento.

¿Qué clases de Reglamentos podemos distinguir?

Siguiendo a la doctrina podemos establecer las siguientes categorías de Reglamentos:

• a) Por su relación con la Ley. Ya se dijo que una exigencia conceptual del reglamento es su subordinación a la Ley por lo que no pueden existir Reglamentos contra legem. No obstante, se distingue entre Reglamento ejecutivos e independientes, aquellos son los que complementan a la Ley, estableciendo una regulación más detallada de las materias reguladas por esta, pero siguiendo los límites que en ella se contienen. Su finalidad es facilitar la aplicación de las Leyes por la Administración, estableciendo criterios técnicos de gestión.

  Los Reglamentos independientes tienen difícil configuración en el sistema expuesto porque, no estando privada a la Ley materia alguna y necesitando el Reglamento una previa habilitación legal, difícilmente pueden existir Reglamentos independientes, salvo el fenómeno que se produce en el sistema Francés en que la misma Constitución establece ya una reserva a favor del Reglamento para determinadas materias.

  Fuera de ese supuesto se ha querido ver una manifestación de los Reglamentos independientes en aquellos supuestos en que la Ley no ha regulado una determinada materia dejando a la Administración la posibilidad de establecer la normativa correspondiente. Pero ese supuesto tienen serias limitaciones porque, como pone de manifiesto García de Enterría, ningún papel puede jugar el Reglamento en el ámbito de las relaciones de Derecho Privado, por ejemplo, por más que la concreta normativa legal deje ámbito fuera de regulación, por no tener respecto de esa materia competencia específica la Administración.

  Si bien se dijo anteriormente que el Reglamento no puede contravenir las disposiciones de la Ley, se admite la posibilidad de que ello suceda en los denominados Reglamentos de necesidad, en cuanto ante circunstancias excepcionales se autoriza a la Administración a dictar Reglamentos con el fin de atender a dichas circunstancias, como sucede en los estados alarma excepción y sitio del artículo 116 de la Constitución o, más específicamente, en la potestad que confiere a los Alcaldes el artículo 21.1º m) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, para "adoptar personalmente, y bajo su responsabilidad, en caso de catástrofe o de infortunios públicos o grave riesgo de los mismos, las medidas necesarias y adecuadas dando cuenta inmediata al Pleno". Las características de estos Reglamentos de necesidad es su carácter de temporalidad, fruto de la urgencia que los legitiman.

• b) Atendiendo a la materia que regulan los Reglamentos pueden distinguirse entre administrativos o de organización y jurídicos o normativos. Los primeros son aquellos que se dictan para regular la actividad interna de la Administración, que es el campo propicio de la potestad reglamentaria; extendiéndose también a los supuestos en que se constituye una relación entre la Administración y determinados ciudadanos que se someten voluntariamente a esas relaciones especiales. Por el contrario, lo normativos son aquellos que regulan las relaciones entre los propios ciudadanos o en las relaciones que se establecen con carácter general entre estos y la Administración, generalidad que impone la necesidad de que el Reglamento tenga una más acentuada habilitación legal.
• c) Por su procedencia se distinguen los Reglamentos en función de la Administración que los dicta, pudiendo proceder de la Administración General del Estado, de la Administración de las Comunidades Autónomas o de las Entidades Locales (Provincias, Municipios, Archipiélago e Islas).

Una categoría aparte son los reglamentos de las Cámaras parlamentarias. Si bien reciben el nombre de "reglamentos" su naturaleza no se corresponde con estas normas, propias de una Administración. Su existencia va ligada a la autonomía de las Cámaras, al principio de división de poderes y a la independencia de los órganos que ejercen funciones constitucionales. Por esta razón se asemejan más bien a una norma con rango de ley en cuanto que proceden del Parlamento si bien no cabe desechar que se conceptúen como interna corporis acta, esto es, actos internos de la Cámara que sólo vinculan a ésta y a sus miembros.

A estos efectos la Sentencia 101/1983 del Tribunal Constitucional señaló que se trata de normas primarias incardinadas directamente en la Constitución, cuyo contenido propio es regular, con sujeción a la norma fundamental, la organización y funcionamiento de las Cámaras. A su vez están incluidos en el artículo 27.d) de la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional, entre las normas con fuerza de Ley que son susceptibles de declaración de inconstitucionalidad.

Sin embargo el mismo Tribunal ha precisado que pese a ese rango y valor de Ley, no tienen la fuerza propia de la ley (SSTC 122/1983 y 119/1990), pues los su ámbito se ciñe a la organización de las Cámaras y sus efectos ad extra están limitados a otros órganos en su relación con éstas.

Por otra parte la potestad reglamentario también está atribuida a otros órganos constitucionales como es el caso del Consejo General del Poder Judicial que ejerce tal potestad no sólo respecto de su organización interna, sino también está apoderado para dictar reglamentos de desarrollo de la ley Orgánica del poder Judicial mediante regulaciones de carácter secundario y auxiliar; Por el artículo 2.2 de la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional, le apodera a este Tribunal para dictar reglamentos sobre su propio funcionamiento y organización, así como sobre el régimen de su personal y servicios en el ámbito de la Ley Orgánica. Estos reglamentos son aprobados por el Tribunal en Pleno y se publican en el "Boletín Oficial del Estado", autorizados por su Presidente.

¿Cómo se elaboran?

El carácter normativo de los Reglamentos ha llevado al Legislador a imponer un riguroso régimen en cuanto a su elaboración que permita garantizar el legítimo ejercicio de esta potestad administrativa.

En el ámbito de la Administración General del Estado, el procedimiento para la elaboración de los Reglamentos se contiene en la Ley 50/1997, de 27 noviembre, del Gobierno que se refiere a dicho procedimiento en su artículo 26.

La elaboración de los anteproyectos de normas reglamentarias se ajustará al siguiente procedimiento, según redacción dada por el apartado doce de la disposición final tercera de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público.

1. Su redacción estará precedida de cuantos estudios y consultas se estimen convenientes para garantizar el acierto y la legalidad de la norma.

2. Se sustanciará una consulta pública, a través del portal web del departamento competente, con carácter previo a la elaboración del texto, en la que se recabará opinión de los sujetos potencialmente afectados por la futura norma y de las organizaciones más representativas acerca de:

• a) Los problemas que se pretenden solucionar con la nueva norma.
• b) La necesidad y oportunidad de su aprobación.
• c) Los objetivos de la norma.
• d) Las posibles soluciones alternativas regulatorias y no regulatorias.

Podrá prescindirse del trámite de consulta pública previsto en este apartado en el caso de la elaboración de normas presupuestarias u organizativas de la Administración General del Estado o de las organizaciones dependientes o vinculadas a éstas, cuando concurran razones graves de interés público que lo justifiquen, o cuando la propuesta normativa no tenga un impacto significativo en la actividad económica, no imponga obligaciones relevantes a los destinatarios o regule aspectos parciales de una materia.

También podrá prescindirse de este trámite de consulta en el caso de tramitación urgente de iniciativas normativas, tal y como se establece en el artículo 27.2. La concurrencia de alguna o varias de estas razones, debidamente motivadas, se justificarán en la Memoria del Análisis de Impacto Normativo.

La consulta pública deberá realizarse de tal forma que todos los potenciales destinatarios de la norma tengan la posibilidad de emitir su opinión, para lo cual deberá proporcionarse un tiempo suficiente, que en ningún caso será inferior a quince días naturales.

3. El centro directivo competente elaborará con carácter preceptivo una Memoria del Análisis de Impacto Normativo, que deberá contener los siguientes apartados:

• a) Oportunidad de la propuesta y alternativas de regulación estudiadas, lo que deberá incluir una justificación de la necesidad de la nueva norma frente a la alternativa de no aprobar ninguna regula
• b) Contenido y análisis jurídico, con referencia al Derecho nacional y de la Unión Europea, que incluirá el listado pormenorizado de las normas que quedarán derogadas como consecuencia de la entrada en vigor de la norma.
• c) Análisis sobre la adecuación de la norma propuesta al orden de distribución de competencias.
• d) Impacto económico y presupuestario, que evaluará las consecuencias de su aplicación sobre los sectores, colectivos o agentes afectados por la norma, incluido el efecto sobre la competencia, la unidad de mercado y la competitividad y su encaje con la legislación vigente en cada momento sobre estas materias. Este análisis incluirá la realización del test Pyme de acuerdo con la práctica de la Comisión Europea.
• e) Asimismo, se identificarán las cargas administrativas que conlleva la propuesta, se cuantificará el coste de su cumplimiento para la Administración y para los obligados a soportarlas con especial referencia al impacto sobre las pequeñas y medianas empresas.
• f) Impacto por razón de género, que analizará y valorará los resultados que se puedan seguir de la aprobación de la norma desde la perspectiva de la eliminación de desigualdades y de su contribución a la consecución de los objetivos de igualdad de oportunidades y de trato entre mujeres y hombres, a partir de los indicadores de situación de partida, de previsión de resultados y de previsión de impacto.
• g) Un resumen de las principales aportaciones recibidas en el trámite de consulta pública regulado en el apartado 2.

La Memoria del Análisis de Impacto Normativo incluirá cualquier otro extremo que pudiera ser relevante a criterio del órgano proponente.

(…)

5. A lo largo del procedimiento de elaboración de la norma, el centro directivo competente recabará, además de los informes y dictámenes que resulten preceptivos, cuantos estudios y consultas se estimen convenientes para garantizar el acierto y la legalidad del texto.

Salvo que normativamente se establezca otra cosa, los informes preceptivos se emitirán en un plazo de diez días, o de un mes cuando el informe se solicite a otra Administración o a un órgano u Organismo dotado de espacial independencia o autonomía.

El centro directivo competente podrá solicitar motivadamente la emisión urgente de los informes, estudios y consultas solicitados, debiendo éstos ser emitidos en un plazo no superior a la mitad de la duración de los indicados en el párrafo anterior.

En todo caso, los anteproyectos de ley, los proyectos de real decreto legislativo y los proyectos de disposiciones reglamentarias, deberán ser informados por la Secretaría General Técnica del Ministerio o Ministerios proponentes.

Asimismo, cuando la propuesta normativa afectara a la organización administrativa de la Administración General del Estado, a su régimen de personal, a los procedimientos y a la inspección de los servicios, será necesario recabar la aprobación previa del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas antes de ser sometidas al órgano competente para promulgarlos. Si transcurridos 15 días desde la recepción de la solicitud de aprobación por parte del citado Ministerio no se hubiera formulado ninguna objeción, se entenderá concedida la aprobación.

6. Sin perjuicio de la consulta previa a la redacción del texto de la iniciativa, cuando la norma afecte a los derechos e intereses legítimos de las personas, el centro directivo competente publicará el texto en el portal web correspondiente, con el objeto de dar audiencia a los ciudadanos afectados y obtener cuantas aportaciones adicionales puedan hacerse por otras personas o entidades. Asimismo, podrá recabarse directamente la opinión de las organizaciones o asociaciones reconocidas por ley que agrupen o representen a las personas cuyos derechos o intereses legítimos se vieren afectados por la norma y cuyos fines guarden relación directa con su objeto.

El plazo mínimo de esta audiencia e información públicas será de 15 días hábiles, y podrá ser reducido hasta un mínimo de siete días hábiles cuando razones debidamente motivadas así lo justifiquen; así como cuando se aplique la tramitación urgente de iniciativas normativas, tal y como se establece en el artículo 27.2. De ello deberá dejarse constancia en la Memoria del Análisis de Impacto Normativo.

El trámite de audiencia e información pública sólo podrá omitirse cuando existan graves razones de interés público, que deberán justificarse en la Memoria del Análisis de Impacto Normativo. Asimismo, no será de aplicación a las disposiciones presupuestarias o que regulen los órganos, cargos y autoridades del Gobierno o de las organizaciones dependientes o vinculadas a éstas.

7. Se recabará el dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente cuando fuera preceptivo o se considere conveniente.

8. Cumplidos los trámites anteriores, la propuesta se someterá a la Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios y se elevará al Consejo de Ministros para su aprobación y, en caso de proyectos de ley, su remisión al Congreso de los Diputados o, en su caso, al Senado, acompañándolo de una Exposición de Motivos y de la documentación propia del procedimiento de elaboración a que se refieren las letras b) y d) del artículo 7 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno y su normativa de desarrollo.

9. El Ministerio de la Presidencia, con el objeto de asegurar la coordinación y la calidad de la actividad normativa del Gobierno analizará los siguientes aspectos:

• a) La calidad técnica y el rango de la propuesta normativa.
• b) La congruencia de la iniciativa con el resto del ordenamiento jurídico, nacional y de la Unión Europea, con otras que se estén elaborando en los distintos Ministerios o que vayan a hacerlo de acuerdo con el Plan Anual Normativo, así como con las que se estén tramitando en las Cortes Generales.
• c) La necesidad de incluir la derogación expresa de otras normas, así como de refundir en la nueva otras existentes en el mismo ámbito.
• d) El contenido preceptivo de la Memoria del Análisis de Impacto Normativo y, en particular, la inclusión de una sistemática de evaluación posterior de la aplicación de la norma cuando fuere preceptivo.
• e) El cumplimiento de los principios y reglas establecidos en este Título.
• f) El cumplimiento o congruencia de la iniciativa con los proyectos de reducción de cargas administrativas o buena regulación que se hayan aprobado en disposiciones o acuerdos de carácter general para la Administración General del Estado.
• g) La posible extralimitación de la iniciativa normativa respecto del contenido de la norma comunitaria que se trasponga al derecho interno.

10. Se conservarán en el correspondiente expediente administrativo, formato electrónico, la Memoria del Análisis de Impacto Normativo, los informes y dictámenes recabados para su tramitación, así como todos los estudios y consultas emitidas y demás actuaciones practicadas.

11. Lo dispuesto en este artículo y en el siguiente no será de aplicación para la tramitación y aprobación de decretos-leyes, a excepción de la elaboración de la memoria prevista en el apartado 3, con carácter abreviado, y lo establecido en los números 1, 8, 9 y 10.

La entrada en vigor del Reglamento le confiere plena eficacia de norma jurídica y, por ello, condiciona la actuación de la propia Administración que lo dictara, que no podrá dejar de aplicarlo. En relación con esta materia se ha puesto de manifiesto por la Doctrina, que la Administración puede, por tener la competencia para ello, derogar el Reglamento o modificarlo, pero lo que no es admisible es la llamada derogación singular del mismo, es decir, poder dejar de aplicarlo a un caso determinado; se opone a ello el principio de legalidad y de igualdad en cuanto se estaría otorgando un privilegio en el concreto supuesto de esa inaplicación y, de otra parte, se estaría vulnerando la exigencia del principio de legalidad que debe observar la Administración y que comprende no solo la norma de rango legal, sino también la reglamentaria.

¿Cuáles son los mecanismos de control?

Los mecanismos de control que se establecen para exigir que los Reglamentos se acomoden a la legalidad son, en primer lugar, la posibilidad de que la propia Administración que lo hubiese dictado inste su nulidad por la vía de la revisión de oficio que autoriza el artículo 106 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, que exige el previo y favorable dictamen del Consejo de Estado, cuando el Reglamento esté viciado de nulidad, de acuerdo con lo previsto en el artículo 47.2 de dicha Ley .

Pero el mecanismo de reacción más acentuado para combatir los Reglamentos es el recurso contencioso-administrativo, mediante el cual se somete a los Tribunales de ese Orden Jurisdiccional la legalidad del Reglamento. Esa impugnación puede realizarse directamente, es decir, interponiendo el recurso contra el Reglamento dentro de los plazos previstos para dicho proceso, a contar desde la publicación del Reglamento, es decir, el de dos meses desde dicha publicación, de acuerdo con lo establecido en el artículo 46 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. Dicho recurso directo aparece reconocido en el artículo 25 de la Ley Procesal citada.

En los supuestos en que no se hubiese interpuesto el recurso directamente contra el Reglamento en los plazos mencionados, o incluso en los supuestos en los que interpuesto el recurso contencioso-administrativo, fuera desestimado, el artículo 26 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa autoriza que se pueda cuestionar la legalidad del Reglamento con ocasión de la impugnación del concreto acto de aplicación del mismo, pudiendo aducirse en el recurso interpuesto contra el acto administrativo concreto que aplica el Reglamento, la ilegalidad de este y, en su caso, acordar el Tribunal de lo Contencioso-administrativo la nulidad del mismo no sólo para el concreto acto impugnado, sino con carácter general, como se dispone en el artículo 72 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

Para el supuesto de la impugnación indirecta, cuando el órgano Jurisdiccional competente para conocer del recurso interpuesto contra el concreto acto de aplicación por razón de la materia, carezca de competencia objetiva para revisar las disposiciones generales de la Administración que aprobó el Reglamento, dicho órgano deberá, si estima la sentencia y anula el acto de aplicación por ilegalidad del Reglamento, suscitar la cuestión de ilegalidad de la norma general para ante el Tribunal competente para conocer del recurso directo contra el Reglamento; cuestión de ilegalidad que se regulará conforme al procedimiento especial que se regula en los artículos 123 y siguientes de la Ley Procesal.

Tanto en un caso como en otro, la declaración de nulidad del Reglamento tiene efectos contra todos y el Reglamento dejará de producir efecto alguno, sin perjuicio de los que ya hubiesen agotado su eficacia. Ahora bien, esa declaración de nulidad no comporta que el Tribunal de lo Contencioso pueda disponer la forma en que haya de quedar redactado el Reglamento anulado, como se dispone en el artículo 71 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.