Relaciones de sujeción especial

¿Qué se consideran relaciones de sujeción especial?

La posición del administrado en las distintas relaciones que mantiene con la Administración da lugar a unos poderes y a unos deberes recíprocos de intensidad variable.

Si la posición que ocupa es la genérica, común a los demás, se habla de administrado simple, cuya relación con la Administración es la denominada relación general de poder, también llamada de supremacía general o de sujeción general, según se vea en la perspectiva de la Administración o del administrado, por el lado activo o por el pasivo. La relación de sujeción general se concibe así, como la obligada sumisión de los ciudadanos a los poderes públicos a consecuencia de hallarse en el territorio donde esos poderes ejercen su soberanía, aunque esa sumisión no es absoluta, ya que está limitada por los derechos de los ciudadanos y por los principios que regulan la actividad administrativa.

Pero si se establece una relación jurídica peculiar y más intensa, en la que existen unos poderes y unos deberes más enérgicos, se está ante el administrado cualificado, cuya relación con la Administración es una relación especial de poder, igualmente considerada como, correlativamente, de supremacía especial o de sujeción especial. Las relaciones de sujeción especial se presentan cuando la Administración actúa dentro de un círculo de intereses que les son propios en cuanto organización.

La jurisprudencia constitucional ha admitido como relaciones de sujeción especial la existente entre la Administración y los funcionarios (Sentencia STC 93/1984, de 16 de octubre), la de los internos en prisión (STC 74/1985, de 18 de junio), la de los militares (STC 114/1987, de 6 de julio), la de los miembros de un Colegio profesional (STC 219/1989, de 21 de diciembre) o la de los profesores de los Centros docentes (STC 47/1990, de 20 de marzo), aunque ha advertido de que la distinción entre relaciones de sujeción general y especial es, "en sí misma, imprecisa" (STC 61/1990, de 29 de marzo).

En concreto, en el caso de las personas recluidas en un centro penitenciario, la sujeción especial deriva de que el interno se integra en una institución preexistente que proyecta su autoridad sobre quienes ingresan en ella (STC 175/2000, de 26 de junio), y esta relación de sujeción especial se desarrolla precisamente en un concreto centro penitenciario, dentro del cual es necesario "garantizar y velar por la seguridad y el buen orden regimental del centro" (STC 119/1996, de 8 de julio), lo que implica la necesidad de ajustarse a las normas de régimen interior reguladoras de la vida del establecimiento (STC 140/2002, de 3 de junio).

¿Qué relación guardan las relaciones de sujeción especial y los derechos fundamentales?

A la luz de del texto constitucional cabe apreciar la existencia de límites expresos a determinados derechos fundamentales con respecto a personas que se encuentran en una relación de sujeción especial.

En primer lugar, los presos pueden ver limitados de forma específica algunos derechos fundamentales como, aparte, obviamente, el de libertad personal, los de integridad física (SSTC 120/1990, de 27 de junio, y 35/1996, de 11 de marzo), intimidad personal (STC 207/1996, de 16 de diciembre), reunión, manifestación, asociación, secreto de las comunicaciones, huelga o petición colectiva, así como las libertades de expresión e información o de sindicación.

En segundo lugar, los funcionarios civiles, en virtud de la relación de sujeción especial que mantienen con la Administración pueden ver afectados sus derechos de reunión, manifestación, asociación, huelga o negociación colectiva y las libertades de expresión, de elección de residencia o de sindicación.

En tercer lugar, es posible que los militares también estén más circunscritos que los funcionarios civiles en los derechos a la vida, petición y sufragio pasivo o en la libertad de sindicación, aparte de que, en este ámbito, se permiten las sanciones privativas de libertad (artículo 25.3 de la Constitución, a contrario sensu) y los tribunales de honor (artículo 26 de la misma Constitución, también a contrario sensu), sin perjuicio de que tengan igualmente limitaciones específicas de importancia en los derechos de reunión, manifestación, asociación o intimidad.

Finalmente, algunos derechos fundamentales de los funcionarios policiales pueden igualmente tener limitados, por razón de la supremacía especialmente intensa que tiene sobre ellos la Administración, los derechos de reunión, manifestación y huelga, así como las libertades de expresión y de sindicación.

En todo caso, según afirma Konrad Hesse, ni cabe sacrificar los derechos fundamentales en aras de la relación de sujeción especial, ni la función de ésta puede ser imposibilitada por aquéllos, de manera que ha de lograrse una coordinación adecuada que dote de eficacia óptima a ambos; en este mismo sentido se ha pronunciado el Tribunal Constitucional (entre otras, SSTC 2/1987, 42/198761/1990, 234/1991, de 10 de diciembre, 26/2005, de 14 de febrero, 229/2007, de 5 de noviembre, o 162/2008, de 15 de diciembre).

¿Cuáles son las relaciones de sujeción especial y el principio de legalidad?

La principal consecuencia de la existencia de una relación de sujeción especial estriba en la imposición de límites al disfrute de los derechos por parte del interesado, es decir, justifica una "rebaja" o disminución de las garantías jurídicas de algunos ciudadanos, lo que, aparte de las concretas referencias en el ámbito de los derechos fundamentales, ya apuntadas, ofrece una particular proyección en cuanto al principio de legalidad.

El principio de legalidad resulta aplicable a las relaciones de sujeción especial, pero "pierde parte de su fundamentación material" (STC 2/1987, de 21 de enero), es decir, reduce su alcance, lo que cobra especial significación en orden a la potestad sancionadora.

En este sentido, a tenor de la doctrina constitucional, en las relaciones de especial sujeción, de poder especial o simplemente especiales, la propia Constitución o las leyes imponen, según se ha visto, límites en el disfrute de los derechos constitucionales. Sin embargo, la categoría relación especial de sujeción no es una norma constitucional, sino la descripción de ciertas situaciones y relaciones administrativas donde la Constitución, o la ley de acuerdo con la Constitución, han modulado los derechos constitucionales de los ciudadanos.

Uno de estos derechos modulables en una relación administrativa especial es el derecho a la legalidad sancionadora del apartado 1 del artículo 25 de la Constitución, precepto que, si bien no contempla explícitamente ninguna situación o relación administrativa especial, de la concurrencia del mismo con otras normas constitucionales sí se puede concluir que la propia Constitución contiene una modulación del derecho a la legalidad sancionadora en el ámbito de ciertas relaciones administrativas especiales (STC 132/2001, de 8 de junio).

En efecto, hay que distinguir entre las sanciones administrativas orientadas a la protección del orden general y las que están insertas en regímenes de supremacía especial (STC 42/1987, de 7 de abril), en las primeras, la reserva de ley permite una posibilidad de regulación reglamentaria en virtud de remisión de la ley, hecha con una determinación que prefigura el posterior desarrollo reglamentario, mientras que en las segundas, ante la capacidad de auto ordenación de la Administración, también se exige la cobertura legal, pero admitiéndose con más amplitud la virtualidad del Reglamento para tipificar en concreto las previsiones abstractas de la ley sobre la identificación de las conductas antijurídicas, como ocurre con el régimen disciplinario contenido en los Estatutos de los Colegios profesionales [Sentencias del Tribunal Supremo de 3 de marzo 1990 ) y STS de 24 de abril de 1990 .

En palabras del Tribunal Constitucional, en los supuestos de relaciones de sujeción general, la Ley sancionadora ha de contener "la determinación de los elementos esenciales de la conducta antijurídica y la naturaleza y límites de las sanciones a imponer", y al reglamento sólo puede corresponder, en su caso, "el desarrollo y precisión de los tipos de infracciones previamente establecidos por la ley", pero en las relaciones de sujeción especial la propia Constitución contiene una modulación del derecho a la legalidad sancionadora sin perjuicio de que, incluso en el ámbito de estas relaciones especiales, una sanción carente de toda base normativa legal resultaría lesiva del derecho fundamental reconocido en el apartado 1 del artículo 25 (STC 132/2001, de 8 de junio); ahora bien, esa base normativa legal también existe cuando la ley se remite, concretando la especificación y gradación de las infracciones, a normas inferiores, puesto que tal mecanismo permite reconocer la existencia de la necesaria cobertura de la potestad sancionadora en una norma con rango de ley (STC 2/1987, de 21 de enero, y STC 69/1989, de 20 de abril, y STC 219/1989, de 21 de diciembre).

En relación con los Colegios profesionales, el Tribunal Constitucional mantiene, con referencia al artículo 5 i) de la Ley 2/1974, de 13 de febrero, de Colegios profesionales —que faculta a los mismos para "ordenar en el ámbito de su competencia la actividad profesional de los colegiados, velando por la ética y dignidad profesional y por el respecto debido a los derechos de los particulares y ejercer la potestad disciplinaria en el orden profesional y colegial"-, que, aunque dicha norma legal contiene una simple remisión a la autoridad colegial o corporativa, vacía de contenido sancionador material propio, que resultaría manifiestamente contrario a las exigencias del artículo 25.1 de la Constitución, cuando se trata de las relaciones de sujeción general (STC 42/1987, de 7 de abril, y STC 29/1989, de 6 de febrero), no puede decirse lo mismo por referencia a las relaciones de sujeción especial; es más, en estos casos se está en presencia de una muy característica relación constituida sobre la base de la delegación de potestades públicas en entes corporativos dotados de amplia autonomía para la ordenación y control del ejercicio de actividades profesionales, que tiene fundamento expreso en el artículo 36 de la Constitución, por lo que, precisamente en este ámbito, la relatividad del alcance de la reserva de ley en materia disciplinaria aparece especialmente justificada (STC 219/1989, de 21 de diciembre).

¿Cuáles son las relaciones de sujeción especial y el principio non bis in idem?

En varias ocasiones se ha ocupado el Tribunal Constitucional del juego del principio non bis in idem dentro de las llamadas relaciones de sujeción o de supremacía especial.

El punto de partida lo constituye la afirmación de que la existencia de esa relación no basta por sí misma para justificar la dualidad de sanciones, pues las relaciones de sujeción especial no constituyen un ámbito en el que los sujetos queden despojados de sus derechos fundamentales o en el que la Administración pueda dictar normas sin habilitación legal previa.

Estas relaciones no se dan al margen del Derecho, sino dentro de él y, por lo tanto, también dentro de ellas tienen vigencia los derechos fundamentales y tampoco respecto de ellas goza la Administración de un poder normativo carente de habilitación legal, aunque ésta pueda otorgarse en términos que no serían aceptables sin el supuesto de esa especial relación (SSTC 2/1987, de 21 de enero, 42/1987, de 7 de abril, 61/1990, de 29 de marzo, y, más recientemente, 229/2007, de 5 de noviembre).

Por consiguiente, para que sea jurídicamente admisible la sanción disciplinaria impuesta en razón de una conducta que ya fue objeto de condena penal es indispensable, además, que el interés jurídicamente protegido sea distinto y que la sanción sea proporcionada a esa protección (SSTC 234/1991, de 10 de diciembre, y 188/2005, de 7 de julio).