Residuos

¿A qué nos referimos con residuos desde el punto de vista jurídico?

El Diccionario de la Real Academia nos dice, en la acepción que ahora nos interesa, que los "residuos" son los materiales que quedan como inservibles después de haber realizado un trabajo u operación. El concepto coloquial de los residuos es pues, según vemos, extremadamente amplio e incierto ya que abarca a un ingente conjunto de cosas, algunas de las cuales, como es natural, son relevantes para el derecho pero otras no.

Los residuos que generamos cotidianamente entrañan, por otra parte, un verdadero e importante problema, y ello tanto para el medio ambiente como para la salud de las personas. Según las instituciones de la Unión Europea cada año se producen en ella casi dos mil millones de toneladas de residuos, y además algunos de ellos son especialmente peligrosos. Esa cifra está también en aumento. El simple almacenamiento de estos residuos no se revela además como una solución y su destrucción tampoco lo es, en razón de los desechos que producen esas mismas acciones destructivas. De ellas derivan, por otra parte, nuevos residuos muy concentrados y de potencia altamente contaminante. Por ello, tanto para la Unión Europa como para el derecho interno español, la mejor solución es, por un lado, prevenir y minimizar su producción, y por otro, reintroducirlos en la medida de lo posible en el ciclo de producción mediante el reciclado de sus componentes.

El Derecho no se ocupa entonces de "todos" los residuos. Sería imposible y además probablemente superfluo. Sólo lo hace de algunos, de los más visibles, de los más evidentes o los que tengan mayor capacidad de contaminación. Pero por ello la cuestión clave reside en la acotación "jurídica" -y no coloquial- de este concepto "residuos". Y es que sucede que la calificación de residuos a veces no está tan clara. Esa paradójica realidad (importancia por un lado e incertidumbre de contenidos por otro) es destacada en la Comunicación interpretativa sobre residuos y subproductos (COM/2007/0059) de la Comisión que se dirige al Consejo y al Parlamento Europeo. Como indica esa Comunicación, "a efectos de aplicación de la legislación ambiental, es necesario delimitar claramente en cada caso las dos situaciones jurídicas: residuos o no residuos", ya que la aplicación de las normas depende de ello, y además una cosa no puede ser algo y dejar de serlo simultáneamente para el Derecho.

Los criterios de la expresada Comunicación (que por cierto se obtienen de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea) que se nos antojan como principales son:

• 1. La definición de residuo debe interpretarse en sentido amplio, para ser coherente con los objetivos de la Directiva 2006/12/CE (que se derogó en 2010 por la Directiva 2008/98/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de noviembre de 2008, sobre los residuos, y que define el residuo como "cualquier sustancia u objeto del cual su poseedor se desprenda o tenga la intención o la obligación de desprenderse") y con el artículo 174, apartado 2, del Tratado de la Comunidad Europea, que establece que la política de la Comunidad en el ámbito del medio ambiente tendrá como objetivo "alcanzar un nivel de protección elevado". Interpretación amplia, por tanto, en primer término.
• 2. Un residuo de producción no es el resultado directamente perseguido por el proceso de fabricación. Si la producción del material en cuestión era "el resultado de una opción técnica" (para producir deliberadamente dicho material) no podía tratarse de un residuo de producción. Por consiguiente, la primera pregunta que cabe formularse para determinar si un material es o no residuo es si el fabricante decidió deliberadamente producir el material en cuestión.
• 3. Incluso en el caso de que un material se considere remanente de producción, no es necesariamente "residuo" a efectos de aplicación para con él de la distinta normativa vigente en la materia. El Tribunal de Justicia ha establecido así los siguientes criterios para comprobar si una consecuencia del proceso productivo puede considerarse subproducto y no residuo:
  • a) Si la reutilización del material es posible, segura, sin necesidad transformación previa, sin solución de continuidad del proceso de producción, dicho material no constituye residuo en sentido propio.
  • b) La utilización prevista del subproducto debe también ser legal: el subproducto no puede ser un material del que el fabricante esté obligado a desprenderse o cuya utilización prevista esté prohibida por la legislación comunitaria o nacional.
  • c) Si existe la posibilidad de que el material no sea de hecho utilizable, no cumpla las especificaciones técnicas necesarias para que sea utilizable, o no haya mercado para ese material, conviene entonces seguir considerándolo residuo.
  • d) La reutilización tiene que aportar alguna ventaja económica al poseedor.
  • e) Si el material se prepara para su reutilización sin solución de continuidad del proceso de producción, y se envía posteriormente para esta reutilización, el material se considera entonces subproducto.

¿Cuál es la legislación aplicable a los residuos?

De la Unión Europea

Como consecuencia de la influencia que esta importante cuestión de los residuos tiene sobre el medio ambiente y la salud de las personas, el Derecho de la Unión Europea se ha ocupado con reiteración de los residuos. Podemos citar, entre las normas más significativas, las que siguen, teniendo en cuenta que las tres primeras fueron derogadas a partir de 2010 por la Directiva 2008/98/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de noviembre de 2008, sobre los residuos.

• a) Directiva 2006/12/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 de abril de 2006, relativa a los residuos. Esta Directiva derogó la anterior 75/442/CEE, relativa a los residuos, y ha sido empleada como norma de referencia por la legislación española hasta ahora.
• b) Directiva 91/689/CEE relativa a los residuos peligrosos.
• c) Directiva 75/439/CEE relativa a los aceites usados.
• d) Directiva 86/278/CEE relativa a los lodos de depuradora.
• e) Directiva 94/62/CE relativa a los envases y residuos de envases.

Disposiciones estatales

Ya en el ámbito interno, sobre los residuos han sido promulgadas leyes y otras disposiciones de ámbito estatal, autonómico e incluso, en el preciso contexto de los "residuos urbanos", múltiples ordenanzas municipales. Haremos aquí mención sólo de las normas estatales, no sin dejar de ratificar otra vez que en uso de sus competencias constitucionales para la adopción de "normas adicionales de protección" ambiental o de "gestión", las Comunidades Autónomas han promulgado un amplio conjunto de normas legales o reglamentarias. También las corporaciones locales, en uso de su autonomía, han dictado ordenanzas referidas a los residuos urbanos.

Con rango reglamentario, aunque también de alcance general, es necesario referirse al Real Decreto 815/2013, de 18 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento de emisiones industriales y de desarrollo de la Ley 16/2002, de 1 de julio, de prevención y control integrados de la contaminación, y al Real Decreto 1481/2001, de 27 de diciembre, por el que se regula la eliminación de residuos mediante depósito en vertedero, éste modificado por el Real Decreto 1304/2009, de 31 de julio.

Ya hemos visto más arriba que la calificación como tales de los "residuos" no es siempre pacífica. Pero incluso tampoco lo es el régimen jurídico de todos aquellos que sí podemos calificar de tales. Son regímenessingulares, por ejemplo:

• a) Las emisiones a la atmósfera reguladas en la Ley 34/2007, de 15 de noviembre, de calidad del aire y protección de la atmósfera, que derogó la anterior Ley 38/1972, de 22 de diciembre, de protección del ambiente atmosférico.
• b) Los residuos radiactivos regulados por la Ley 25/1964, de 29 de abril, de energía nuclear. La vigilancia y control de traslados de residuos radioactivos y combustible nuclear gastado entre Estados miembros o procedentes o con destino al exterior de la Comunidad se regula por el Real Decreto 243/2009, de 27 de febrero.
• c) Los vertidos de efluentes líquidos a las aguas continentales regulados por el Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Aguas; los vertidos desde tierra al mar regulados por la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, y los vertidos desde buques y aeronaves al mar regulados por los tratados internacionales de los que España sea parte.

Entre las normas reglamentarias que afectaban a esta materia podemos referirnos, con carácter meramente enunciativo, a las siguientes:

• - El Real Decreto 105/2008, de 1 de febrero, por el que se regula la producción y gestión de los residuos de construcción y demolición.
• - El Real Decreto 106/2008, de 1 de febrero, sobre pilas y acumuladores y la gestión ambiental de sus residuos.
• - El Real Decreto 1619/2005, de 30 de diciembre, sobre la gestión de neumáticos fuera de uso.
• - El Real Decreto 110/2015, de 20 de febrero, sobre residuos de aparatos eléctricos y electrónicos.

¿Cuál es el régimen jurídico de los residuos?

El artículo 3 de la Ley 22/2011 contiene las definiciones de los diferentes acepciones de residuos desde el punto de vista legal.

La Ley 22/2011 se aplica a todo tipo de residuos, si bien quedan excluidos de la misma los siguientes:

• - Las emisiones a la atmósfera reguladas en la Ley 34/2007, de 15 de noviembre, de calidad del aire y protección de la atmósfera, así como el dióxido de carbono capturado y transportado con fines de almacenamiento geológico y efectivamente almacenado en formaciones geológicas de conformidad con la Ley 40/2010, de 29 de diciembre, de almacenamiento geológico de dióxido de carbono.
• - Al almacenamiento geológico de dióxido de carbono realizado con fines de investigación, desarrollo o experimentación de nuevos productos y procesos siempre que la capacidad prevista de almacenamiento sea inferior a 100 kilotoneladas.
• - Los suelos no contaminados excavados y otros materiales naturales excavados durante las actividades de construcción, cuando se tenga la certeza de que estos materiales se utilizarán con fines de construcción en su estado natural en el lugar u obra donde fueron extraídos.
• - Los residuos radiactivos.
• - Los explosivos desclasificados.
• - Las materias fecales procedentes de explotaciones agrícolas y ganaderas o en la silvicultura o en la producción de energía a base de esta biomasa.
• - Los que ya son regulados por otra norma comunitaria o nacional que incorpore a nuestro ordenamiento normas comunitarias.

Otros principios son los de autosuficiencia y proximidad, conforme a los cuales deben adoptarse medidas para establecer una red integrada de instalaciones para la valorización de residuos mezclados. También se garantizan los derechos de acceso a la información y la participación en materia de medio ambiente y conforme al principio de «quien contamina paga», se regulan los costes de la gestión de los residuos que recaerán sobre el productor de los mismos o sobre el productor del producto que con el uso se convierte en residuo, en los casos en que así se establezca en aplicación de las normas de responsabilidad ampliada del productor del producto.

La Ley 22/2011 crea una Comisión de coordinación en materia de residuos como órgano de cooperación técnica y colaboración entre las distintas administraciones, integrada por la Administración General del Estado, las Comunidades Autónomas y los entes locales.

En cuanto a los instrumentos de la política de residuos los planes y programas de gestión de residuos y los programas de prevención de residuos, la exigencia de cánones aplicables al vertido de residuos mediante depósito en vertedero y a la incineración de residuos domésticos.

En cuanto a la planificación de la gestión de los residuos la Ley 22/2011 prevé el Plan estatal marco de Gestión de Residuos más los planes autonómicos y los entes locales pueden elaborar programas de gestión de residuos. En cuanto a los programas hay que hacer referencia a los de prevención de residuos.

Otros aspectos destacables son:

• a) La instalación, ampliación y modificación sustancial o traslado de las industrias o actividades productoras de residuos peligrosos, está sometida a autorización administrativa.
• b) También están sometidas a régimen de autorización medioambiental las actividades de valorización y eliminación de residuos. Se entiende por "valorización" todo procedimiento que permita el aprovechamiento de los recursos contenidos en los residuos sin poner en peligro la salud humana y sin utilizar métodos que puedan causar perjuicios al medio ambiente.
• c) Los importadores y adquirentes intracomunitarios, así como los agentes comerciales o intermediarios que, en nombre propio o ajeno, pongan residuos en el mercado deberán notificarlo previamente al órgano ambiental competente de las Comunidades Autónomas donde realicen sus actividades, para su registro administrativo.
• d) Los poseedores de residuos están obligados, siempre que no procedan a gestionarlos por sí mismos, a entregarlos a un gestor de residuos, para su valorización o eliminación, o a participar en un acuerdo voluntario o convenio de colaboración que comprenda estas operaciones.
• e) En todo caso, el poseedor de los residuos estará obligado, mientras se encuentren en su poder, a mantenerlos en condiciones adecuadas de higiene y seguridad.
• f) Todo residuo potencialmente "reciclable" o "valorizable" deberá ser destinado a estos fines. Se entiende por "reciclado" la transformación de los residuos, dentro de un proceso de producción, para su fin inicial o para otros fines incluido el compostaje y la biometanización, pero no la incineración con recuperación de energía.
• g) El poseedor de residuos estará obligado a sufragar sus correspondientes costes de gestión.
• h) L os poseedores de residuos urbanos estarán obligados a entregarlos a las Entidades locales, para su reciclado, valorización o eliminación en las condiciones en que determinen las respectivas ordenanzas.
• i) Está prohibido el abandono vertido o eliminación incontrolada de residuos en todo el territorio nacional y toda mezcla o dilución de residuos que dificulte su gestión.

¿Qué son los vertederos desde el punto de vista jurídico?

Un vertedero es una instalación de eliminación de residuos mediante su depósito subterráneo o en la superficie, por períodos de tiempo superiores a seis meses (en el caso de residuos peligrosos), un año (si su destino final es la eliminación) o a dos años (si su destino es la valorización o reutilización).

También son considerados vertederos, las instalaciones internas de eliminación de residuos, en que un productor elimina sus residuos en el lugar donde se producen.

La regulación legal está integrada por las siguientes disposiciones:

• • Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados.
• • Directiva 1999/31/CE de 26 de abril relativa al vertido de residuos, en la que se regula un régimen para la eliminación mediante su depósito en vertederos, modificada por la Directiva (UE) 2018/850 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2018.
• • Real Decreto 1481/2001, de 27 de diciembre, por el que se regula la eliminación de residuos mediante depósito en vertedero.

Esta última disposición clasifica los vertederos, en su artículo 4, atendiendo a sean para residuos peligrosos, para residuos no peligrosos o para residuos inertes. No obstante, un mismo vertedero podrá estar clasificado en más de una de las categorías indicadas. Asimismo, regula el régimen jurídico para la autorización de vertederos y los requisitos que deben cumplir.