Responsabilidad de la Administración

¿En qué consiste la responsabilidad de la Administración?

La actividad de la Administración puede generar riesgos y, por tanto, daños sobre los particulares. Para cubrir esos daños residuales de la acción administrativa, no deliberadamente procurados, pero inevitables, se configura un principio de responsabilidad patrimonial de la Administración.

La exigencia de responsabilidad de la Administración Pública no es sino una aplicación de las consecuencias del Estado de Derecho que impone la sumisión de la Administración al ordenamiento jurídico como cualquier otro sujeto de Derecho y constituye uno de los pilares fundamentales en la construcción del Derecho Administrativo como un derecho garantizador.

Obviamente, se funda también en el principio de solidaridad, en cuanto no sería justo que un solo sujeto lesionado tuviera que hacer frente a las consecuencias lesivas de los actos de los poderes públicos. De este modo, la admisión de la responsabilidad administrativa repercute el daño causado en toda la Hacienda de los Entes públicos, que deben hacer frente a la indemnización u obligaciones que se derivan de la responsabilidad.

¿Qué tipos existen?

Cuando se habla de responsabilidad objetiva, enseguida viene a la mente un sistema legal de imputación de la obligación de resarcir los daños causados sin tener en cuenta la existencia o no de culpa en el agente causante de los mismos.

Ésta no debe ser entendida como aquélla que dé lugar a la indemnización tanto en supuestos de funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, por la sola existencia de un daño, sino que lo deseable sería que la objetividad, funcionase como un auténtico vector en la idea de culpa (surgiendo así la noción de culpa objetiva) y únicamente sobre el concepto de funcionamiento normal de la gestión o del servicio público, y sin caer en la tentación de vincular de forma inexorable anormalidad con resultado, dado que en puridad jurídica, la anormalidad debería predicarse de la acción u omisión, en definitiva de la conducta de la Administración, sin que ello suponga desterrar en absoluto de la responsabilidad extracontractual administrativa, el carácter objetivo aunque sí el epíteto global.

Por otra parte, ha de decirse que la responsabilidad es directa y así lo proclama expresamente el artículo 36 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (en adelante, LRJSP), la Administración, cuando hubiere indemnizado a los lesionados, exigirá de oficio de sus autoridades y demás personal a su servicio la responsabilidad en que hubieran incurrido por dolo, o culpa o negligencia graves, previa instrucción del correspondiente procedimiento.

¿Qué elementos configuran la responsabilidad?

Desde un punto de vista subjetivo, la responsabilidad de la Administración se integra por los sujetos activos, que son aquellos que ostentan la condición de perjudicados, y por los sujetos responsables, que se define por la concurrencia de una Administración o Entidad Pública.

Ya en el ámbito objetivo, los elementos constitutivos de la responsabilidad patrimonial de la Administración han sido concretados por STS de 3 de noviembre de 2004, Rec. 6033/2000 y STS 19 de octubre de 2001, Rec. 6153/1997 sobre la base de los artículos 106.2 de la Constitución Española y 32 de la LRJSP, del siguiente modo: "a) el primero de los elementos es la lesión patrimonial equivalente a daño o perjuicio en la doble modalidad de lucro cesante o daño emergente; b) en segundo lugar, la lesión que se define como daño ilegítimo; c) el vínculo entre la lesión y el agente que la produce, es decir, entre el acto dañoso y la Administración, que implica una actuación del poder público en uso de potestades públicas; d) finalmente, la lesión ha de ser real y efectiva, nunca potencial o futura, pues el perjuicio tiene naturaleza exclusiva con posibilidad de ser cifrado en dinero y compensado de manera individualizable, debiéndose dar el necesario nexo causal entre la acción producida y el resultado dañoso ocasionado".

Daño o lesión

El daño constituye el elemento objetivo por excelencia, es la razón última o "ratio essendi" de todo el sistema de reclamación patrimonial y puede ser definido como todo menoscabo material o moral causado contraviniendo una norma, que sufre una persona y del cual haya de responder otra; nuestro Código Civil utiliza como sinónimo de dicho término el de perjuicios que la doctrina considera responde a un concepto amplio del daño que comprende los deméritos o gastos que se ocasionan por el acto u omisión de otro y que éste debe indemnizar, además del detrimento material causado de modo directo. Para su apreciación, la jurisprudencia exige que sea efectivo, que sea evaluable económicamente y, que sea individualizado en relación con una persona o grupo de personas.

Imputación del daño a la Administración

El título de imputación fundamental en materia de responsabilidad patrimonial de la Administración es sin duda la titularidad administrativa de la actividad o servicio en cuyo marco se ha producido el daño. El artículo 32.1 de la LRJSP, introduce la bifurcación entre funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, esto es, lo verdaderamente relevante será la producción del daño antijurídico.

En este punto, debemos hacer una especial consideración del riesgo como título de imputación de responsabilidad ya que no puede admitirse que cualquiera que sea el riesgo creado deba responder la Administración de los daños ocasionados.

Antijuridicidad

Esta no se conecta con el comportamiento o hecho ilícito, sino con los efectos perjudiciales que éste provoca en la esfera patrimonial de la víctima. Así, el daño antijurídico no será el producido contra derecho, sino el realizado en ausencia de un título jurídico legitimador. Si se prescinde de toda idea de ilicitud o culpa, el fundamento de la responsabilidad se desplaza a la del patrimonio de la persona lesionada; el concepto mismo de lesión patrimonial se convierte en basamento del sistema, de forma tal que la lesión es un daño en sí mismo antijurídico, al margen de la antijuridicidad de la causa: de este modo, la cuestión se traduce en determinar cuándo el daño es antijurídico.

Relación de causalidad

Para el reconocimiento de la responsabilidad, es imprescindible que exista una relación de causalidad entre la actuación administrativa y el daño producido y, por tanto, se pueda imputar a la Administración el deber de resarcir el daño.

La primera operación lógica que debe hacerse es determinar la causa del evento dañoso y verificada ésta es cuando habrá de analizarse el problema de si la misma es o no imputable a la Administración.

El análisis de la relación de causalidad existente entre el actuar administrativo y los efectos lesivos producidos aparece de ordinario como elemento esencial en el examen de los procedimientos seguidos en materia de responsabilidad patrimonial de la Administración, admitiéndose de modo generalizado que los rasgos definidores de dicho título teleológico habrán de ser su carácter directo, su inmediatez y su exclusividad respecto de las consecuencias nocivas generadoras de la reclamación.

Ello no obstante, la jurisprudencia ha venido admitiendo también formas de producción mediatas, indirectas o concurrentes, dando lugar a lo que se ha denominado teoría de la causalidad adecuada, según la cual el concepto de relación causal a efectos de apreciar la responsabilidad patrimonial se resiste a ser definido apriorísticamente, con carácter general, ya que cualquier acontecimiento lesivo surge normalmente como el resultado de un conjunto complejo de hechos, concretándose el problema en fijar cuáles pueden ser considerados como relevantes para producir por sí mismo o en concurrencia con otros el resultado final.

¿Cómo se materializa?

Por regla general, la materialización de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas requiere de la correspondiente iniciación de un procedimiento ante el órgano administrativo competente, el cual debe canalizarse por medio de un procedimiento administrativo de responsabilidad patrimonial.

La regulación general del procedimiento administrativo de responsabilidad patrimonial se encuentra recogida en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (en adelante, LPACAP). La regulación estatal es de carácter básico, conforme dispone el artículo 149.1.18 de la Constitución. Junto a este procedimiento general, encontramos procedimientos específicos para el caso de responsabilidad por daños derivados de la actividad contractual de la Administración (artículo 196 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público), para el caso de responsabilidad del Estado juez por error judicial, regulado en el artículo 293 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y para el caso de responsabilidad del Estado legislador, el cual se ha configurado jurisprudencialmente.

Salvo excepciones en las que procede una acción jurisdiccional directa (anulación en vía jurisdiccional de actos o disposiciones administrativas y acción directa contra la aseguradora de la Administración contemplada en la Ley de Contrato de Seguro), la resolución previa en vía administrativa de la reclamación por responsabilidad patrimonial es requisito preceptivo para iniciar la vía jurisdiccional contencioso-administrativa. El particular deberá dirigir la reclamación a la Administración o Ente público que considere responsable del daño con la pretensión correspondiente, teniendo en cuenta que, si la receptora se considera incompetente, debe remitirla al que considera competente dentro de la misma Administración.

Puede darse el caso que a la producción del daño concurran una pluralidad de sujetos, ya sean públicos, ya sean privados, ya sean dependientes de la Administración. En estos casos en los que las Administraciones Públicas, como sujetos responsables, concurran a la producción del daño con sujetos privados, por regla general, es necesaria la sustanciación del procedimiento de responsabilidad patrimonial, si bien los sujetos privados que pueden ser responsables deberán ser llamados al procedimiento por aplicación del principio de audiencia.

En los casos de responsabilidad de las autoridades y personal al servicio de las Administraciones Públicas, el artículo 36 de la LRJSP establece que la responsabilidad se exigirá directamente de la Administración de la que estos dependan. La única excepción a la responsabilidad directa de la Administración es el caso en que la falta del personal sea constitutiva de responsabilidad penal, supuesto en el cual son de aplicación las normas específicas sobre la responsabilidad civil subsidiaria derivada de delito.

Por tanto, el particular que ha sufrido daños imputables a la actuación de personas al servicio de la Administración debe iniciar el correspondiente procedimiento de responsabilidad patrimonial directamente ante la Administración, salvo en el único caso en que la falta pudiera ser constitutiva de infracción penal, en cuyo caso el proceso se sigue ante la jurisdicción penal. Ello, no obstante, ha de tenerse en cuenta que el proceso penal es compatible con el procedimiento en solicitud de responsabilidad patrimonial y en este sentido se expresa el artículo 37.1 de la LRJSP, que establece que la suspensión del procedimiento sólo se producirá cuando la determinación de los hechos en el proceso penal sea necesaria para la fijación de responsabilidad patrimonial.

Es importante recordar que el procedimiento administrativo delimita, desde el punto de vista subjetivo, la legitimación activa y pasiva en el proceso jurisdiccional, de manera que no es posible que se muten ni las personas que fueron parte en el procedimiento ni el concepto en que lo fueron, ni desde luego que se mute la Administración Pública contra la cual se dirige la acción de responsabilidad patrimonial. Por otra parte, y desde el punto de vista objetivo, el procedimiento administrativo previo delimita los hechos que pueden ser objeto del ulterior proceso jurisdiccional, de manera que no es posible introducir hechos nuevos en la demanda sin incurrir en desviación procesal.

¿Cuáles son las exclusiones de la responsabilidad?

Dentro de los supuestos de exclusión de la responsabilidad patrimonial, analizaremos los supuestos de exclusión por ausencia del título de imputación (fuerza mayor, culpa exclusiva de la víctima y riesgos del progreso), por el transcurso del tiempo (prescripción) y por la extinción de la obligación por el pago o reparación del daño causado.

La fuerza mayor, la culpa exclusiva de la víctima y los riesgos del progreso

El art. 32.1 de la LRJSP establece que no son indemnizables los supuestos en que concurra la fuerza mayor, entendida ésta, por contraposición al caso fortuito, como aquella que se da en los supuestos en los que el acontecimiento, por su propia naturaleza, excede "a priori" del concepto de diligencia; por el contrario, el caso fortuito es el acontecimiento que, por su propia naturaleza, no excede necesariamente de la diligencia dirigido a evitarlo. Por tanto, la fuerza mayor se predica en relación con los hechos en que concurren las condiciones de imprevisibilidad e inevitabilidad. Desde el punto de vista de la prueba, la fuerza mayor, como causa exoneradora de la responsabilidad, requiere de prueba suficiente por parte de la Administración en tanto que se trata de un hecho impeditivo respecto del cual tiene la carga de la prueba.

En cuanto a la culpa exclusiva de la víctima como causa exoneradora de la responsabilidad, la jurisprudencia viene considerando como un supuesto de ruptura del nexo causal que determina la exclusión de la responsabilidad de la Administración y que debe ser acreditado por la propia Administración que lo alega.

Por último, y en cuanto a los riesgos del progreso, el art. 34.1 de la LRJSP establece que no serán indemnizables los daños que se deriven de hechos o circunstancias que no se hubiesen podido prever o evitar según el estado de la ciencia o de la técnica existentes en el momento de la producción de aquéllos, todo ello sin perjuicio de las prestaciones asistenciales o económicas que las leyes puedan establecer en estos casos. Este tipo de exoneración plantea dificultades aplicativas por la vigencia del principio de precaución , cuya génesis se encuentra en la interpretación de la jurisprudencia comunitaria, que constituye el reverso del sistema integral de responsabilidad patrimonial de la Administración Pública.

En el ámbito de aplicación de este principio, como hemos señalado, no puede aplicarse la exoneración con fundamento en los riesgos del progreso. Y añade en su segundo párrafo: "en los casos de responsabilidad patrimonial a los que se refiere los apartados 4 y 5 del artículo 32, serán indemnizables los daños producidos en el plazo de los cinco años anteriores a la fecha de la publicación de la sentencia que declare la inconstitucionalidad de la norma con rango de ley o el carácter de norma contraria al Derecho de la Unión Europea, salvo que la sentencia disponga otra cosa".

La prescripción

La responsabilidad patrimonial se extingue por el transcurso del tiempo por aplicación del instituto de la prescripción . Más propiamente, constituye un supuesto de exclusión, pues la responsabilidad patrimonial no llega a nacer por extinción de la acción para hacerla efectiva. Se interrumpe, conforme al artículo 1973 del Código Civil, por cualquier acto de reconocimiento del derecho, de ejercicio de la acción ante los Tribunales o por reclamación extrajudicial del acreedor y, su efecto, es el reinicio del cómputo del tiempo a partir de la cesación del fenómeno interruptivo.

La regulación de la prescripción se encuentra en el artículo 67.1 de la LPACAP, el cual establece: "Los interesados sólo podrán solicitar el inicio de un procedimiento de responsabilidad patrimonial, cuando no haya prescrito su derecho a reclamar. El derecho a reclamar prescribirá al año de producido el hecho o el acto que motive la indemnización o se manifieste su efecto lesivo. En caso de daños de carácter físico o psíquico a las personas, el plazo empezará a computarse desde la curación o la determinación del alcance de las secuelas."

Y añade que "en los casos en que proceda reconocer derecho a indemnización por anulación en vía administrativa o contencioso-administrativa de un acto o disposición de carácter general, el derecho a reclamar prescribirá al año de haberse notificado la resolución administrativa o la sentencia definitiva".

Ello ha determinado una interpretación jurisprudencial favorecedora del ejercicio de la acción, aplicando de forma restrictiva el instituto de la prescripción por la vía de retardar el inicio del cómputo del "dies a quo" mediante la aplicación del principio de la "actio nata". Éste determina que el cómputo no puede realizarse sino desde el momento en que resulta posible el ejercicio de la acción por estar plenamente determinados los dos elementos del concepto de lesión: el daño y la constatación de su ilegitimidad.

La traslación del principio de la "actio nata" al caso del artículo 67 de la LPACAP supone que el "dies a quo" para el cómputo del plazo de prescripción se inicia con la firmeza de la sentencia. Y, en cuanto a los supuestos del artículo 67.1 de la LPACAP (daño físico o psíquico), el "dies a quo" coincide con el momento de manifestación del efecto lesivo -por la curación de las lesiones o por la determinación del alcance de las secuelas-.

En los supuestos en que la causa del daño se averigua en un momento posterior (avances de la ciencia, progresión del tratamiento, etc.), se ha venido aplicando por la jurisprudencia esta doctrina computando el plazo de prescripción desde el momento en que se conoce la causa del daño y su ilicitud. En el ámbito de los daños corporales, la jurisprudencia acude al concepto de "daño permanente" que permite el ejercicio de la acción mientras el daño siga manifestándose o permanezca. Este principio también ha venido aplicándose a los supuestos de pendencia de un proceso penal previo que esté encaminado a la fijación de los hechos o del alcance de la responsabilidad subsidiaria de la Administración, de modo que, el Tribunal Supremo ha interpretado la eficacia interruptiva de un proceso penal sobre los mismos hechos determinantes de la responsabilidad de la Administración.

La extinción de la responsabilidad

El pago o reparación extingue la responsabilidad patrimonial de la Administración, debiendo sujetarse a las reglas de cálculo de la indemnización establecidas en el artículo 34 de la LRJSP.

La jurisprudencia ha manejado fundamentalmente en materia de indemnización el denominado principio de reparación integral, que supone que la indemnización debe dejar indemne a la víctima del daño injusto, comprendido no sólo el daño emergente sino también el lucro cesante o beneficios dejados de percibir como consecuencia del hecho dañoso. También, la jurisprudencia ha hecho uso de la facultad moderadora en caso de concurrencia de culpas o de duplicidad indemnizatoria.